Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 02 сентября 2021 г. по делу N 8а-18071/2021[88а-22089/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Монмаря Д.В.

судей Карасовой Н.Х, Капункина Ю.Б, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу

Метелицы Д.А. на решение Ленинского районного суда г. Краснодара Краснодарского края от 20 июля 2020 года и апелляционное определение судьи судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 21 января 2021 года по административному делу по административному иску Метелица Д.А. к администрации МО г. Краснодар, Департаменту архитектуры и градостроительства администрации МО

г. Краснодар об обжаловании решений и действий, заслушав доклад судьи Монмаря Д.В,

УСТАНОВИЛА:

Метелица Д.А. обратился в суд с указанным административным исковым заявлением, в котором просил:

- признать незаконным отказ Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар в переносе красных линий в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:43:0208010:426, расположенного по адресу:

г. Краснодар, Западный внутригородской округ, ул. им. Ленина, 35/1;

- признать недействительным Постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 18.03.2009 N 815 "Об утверждении проекта планировки центральной части города Краснодара" в части утверждения проекта планировки в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу:

г "адрес"

- обязать администрацию муниципального образования г. Краснодар перенести красные линии по адресу: г. "адрес" земельном участке с кадастровым номером N по контуру данного земельного участка;

- внести соответствующие сведения в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Краснодар.

Решением Ленинского районного суда г. Краснодара Краснодарского края от 20 июля 2020 года в удовлетворении требований иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского края от 21 января 2021 года решение Ленинского районного суда г. Краснодара Краснодарского края от 20 июля 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд 22.06.2021, ставится вопрос об отмене обжалуемых судебных актов, как незаконных, принятых с нарушением норм материального и процессуального права. По мнению заявителя, выводы, изложенные в обжалуемых судебных актов, не соответствуют обстоятельствам административного дела.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

При рассмотрении кассационной жалобы установлено, что нарушения такого характера были допущены судом первой и апелляционной инстанций.

Как усматривается из материалов дела, Метелица Д.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером N расположенного по адресу: г. "адрес"1 и двух зданий, размещенных на данном земельном участке.

Постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 18.03.2009 N 815 утвержден проект планировки центральной части города Краснодара.

Указанным Постановлением в квартале, где находится земельный участок административного истца, установлены красные линии.

Административный истец, посчитав установление красной линии на земельном участке с кадастровым номером "адрес" незаконным, обратился в Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар с ходатайством о переносе данной красной линии.

Письмом Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар от 01.10.2019 N 29/03-4775 Метелице Д.А. в переносе красных линий отказано. Ему разъяснено, что изменение местоположения границ красных линий возможно путем утверждения проекта планировки территории при наличии соответствующего постановления администрации муниципального образования город Краснодар, разрешающего его подготовку в установленном порядке.

С данным отказом истец не согласился и обратился в суд с вышеуказанными требованиями.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и, согласившийся с ним суд апелляционной инстанции, пришли к выводу о том, что оспариваемые административным истцом решения приняты в рамках действующего градостроительного законодательства и не нарушают его прав и законных интересов.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с указанными выводами, поскольку при принятии обжалуемых судебных актов были допущены нарушения норм процессуального и материального права.

Из материалов дела следует, что Метелица Д.А. в своем административном иске, среди прочего, просил суд признать недействительным Постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 18.03.2009 N 815 "Об утверждении проекта планировки центральной части города Краснодара" в части утверждения проекта планировки в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:43:0208010:426, расположенного по адресу: г. Краснодар, Западный внутригородской округ, ул. им. Ленина, 35/1.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Частью 1 статьи 208 КАС РФ лицам, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лицам, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы, предоставлено право обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Особенности же рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрены положениями главы 21 КАС РФ.

В силу части 6 статьи 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

В силу пункта 4 статьи 213 КАС РФ административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора.

Вместе с тем, суды данного требования административного процессуального законодательства не выполнили, прокурора о времени и месте судебного разбирательства не известили. Кроме того, рассмотрели данный спор в порядке главы 22 КАС РФ.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 г. N 17-П и от 31 марта 2015 г. N 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, согласно которым признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видом документации по планировке территории является, в том числе, проект планировки территории (статья 41 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

Проект планировки территории и проект межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частями 15 и 16 статьи 45 ГрК РФ.

Отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Из названных норм также следует вывод, что проект планировки и проект межевания территории затрагивают интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Учитывая вышеизложенное, проект планировки территории отвечает признакам нормативного правового акта.

Данный вывод согласуется с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в судебных актах от 5 июня 2019 года N 87-КА19-1, 30 января 2019 года N 45-АПГ18-22.

Вместе с тем настоящее административное дело ошибочно рассмотрено судом в порядке главы 22 КАС РФ, регулирующей производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

При таком положении принятые по делу судебные акты нельзя признать законными.

В соответствии с пунктами 2 и 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены, исследованы судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Согласно части 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

С учетом изложенного, решение Ленинского районного суда

г. Краснодара и апелляционное определение Краснодарского краевого суда подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Ленинский районный суд г. Краснодара в ином составе суда.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше, установить все обстоятельства по делу и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Кроме того, при новом рассмотрении дела суду необходимо учесть пункт 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" в котором разъяснено, что административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.

При разрешении требования заявленного в порядке главы 22 КАС РФ, суд не вправе в порядке косвенного нормоконтроля осуществлять проверку законности нормативного правового акта, положенного в основу оспариваемого решения органа местного самоуправления.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ленинского районного суда г. Краснодара Краснодарского края от 20 июля 2020 года и апелляционное определение судьи судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 21 января 2021 года отменить, направить дело N 2а-1735/2020 на новое рассмотрение в Ленинский районный суд г. Краснодара в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 10 сентября 2021 года.

Председательствующий Д.В. Монмарь

Судьи Н.Х. Карасова

Ю.Б. Капункин