Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2021 г. по делу N 66а-1044/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Колпаковой А.В., судей Фофонова А.С., Тотцкой Ж.Г., при ведении протокола секретарем судебного заседания Дораевой А.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-82/2021 (УИД 26OS0000-04-2020-000386-73) по административному исковому заявлению ООО "Верхний рынок", ООО "Научно-производственное объединение "Центр экологического сопровождения предприятий", Гаас Владимира Владимировича, Секриеру Евгения Ефтеньевича, Секриеру Марьяны Евгеньевны о признании недействующим в части нормативного правового акта, по апелляционной жалобе Гаас Владимира Владимировича, ООО "Верхний рынок" на решение Ставропольского краевого суда от 1 апреля 2021 г., которым отказано в удовлетворении административного иска.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, пояснения представителя административных истцов ООО "Верхний рынок", ИП Гаас В.В. - Сахно О.В, представителя ООО "Экострой" Федотова Н.В, представителя ООО "Экосити" Красильникова Д.Г, представителя Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края Горбачеву И.П, заключение старшего прокурора Третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, судебная коллегия

установила:

26 декабря 2017 г. Приказом N 347 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ставропольского края" (далее - Приказ N 347 от 26 декабря 2017 г.) Министерством жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) на территории Ставропольского края.

Приказом от 29 августа 2018 г. N 237 "О внесении изменения в нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Ставропольского края, утвержденные приказом министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 26 декабря 2017 г. N 347" в Приказ N 347 от 26 декабря 2017 г. внесены изменения. (далее - Приказ от 26 декабря 2017 г. в редакции от 29 августа 2018 г.).

Административные истцы (общество с ограниченной ответственностью "Верхний рынок", общество с ограниченной ответственностью "Научно-производственное объединение "Центр экологического сопровождения предприятий", Гаас В.В, Секриеру Е.Е, Секриеру М.Е.), являющиеся собственниками и арендаторами объектов недвижимого имущества, в отношении которых применялись или подлежат применению положения вышеуказанных приказов, обратились в суд с административным иском о признании недействующим (недействительным) приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края N347 от 26 декабря 2017 г. в редакции от 29 августа 2018 г. N 237 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ставропольского края" в части установления годового норматива накопления по категориям объектов: продовольственные магазины - 1, 5 куб. м, промтоварные магазины - 0, 8 куб. м, рынки продовольственные - 1, 21 куб. м, рынки промтоварные - 1, 09 куб. м, административные, офисные учреждения - 0, 09 куб. м, супермаркеты (универмаги) - 0, 7 куб.м. с 1 января 2018 г. (со дня вступления в силу нормативного акта).

Требования мотивированы тем, что, по мнению административных истцов, в Ставропольском крае оспариваемым Приказом от 26 декабря 2017 г. в редакции от 29 августа 2018 г. N 237 были необоснованно завышены нормативы накопления ТКО, что приводит к установлению необоснованной платы за вывоз ТКО и создает неравные конкурентные условия, увеличивает нагрузку на бизнес, ухудшает инвестиционный климат, а также замедляет экономический рост.

Настаивают на том, что порядок и правила принятия нормативно-правовых актов, установленные Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов", были нарушены.

1 апреля 2021 г. Ставропольским краевым судом вынесено решение, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований.

Не согласившись с решением суда, Гаас В.В, ООО "Верхний рынок" обратились с апелляционной жалобой, в которой просят решение суда отменить и удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что судом необоснованно не принято во внимание, что не проводились надлежащим образом замеры, в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие основные расчетные единицы расчета норматива, не подтверждены сведения об общей площади объектов исследования.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, заинтересованными лицами, административным ответчиком и прокурором, участвующим в деле представлены письменные возражения, в которых последние просят решение суда оставить без изменения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились Гаас В.В, Секриеру Е.Е, Секриеру М.Е, представители общества с ограниченной ответственностью "Научно-производственное объединение "Центр экологического сопровождения предприятий", общества с ограниченной ответственностью "Жилищно-коммунальное хозяйство", общества с ограниченной ответственностью "Комбинат благоустройства", общества с ограниченной ответственностью "Северо-Кавказский институт экологического проектирования", о дате, времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом почтовой, электронной, факсимильной связью, размещением информации в сети интернет, в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), сведений о наличии уважительных причин для неявки, ходатайств об отложении судебного разбирательства по уважительным причинам не направили.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть дело в отсутствие извещенных, но не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является незаконным и подлежит отмене по следующим основаниям.

Согласно статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения допущены судом первой инстанции.

Предметом спора является приказ Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края N 347 от 26 декабря 2017 г. в редакции от 29 августа 2018 г. N 237 в части установления годового норматива накопления ТКО по следующим категориям объектов: продовольственные магазины - 1, 5 куб. м, промтоварные магазины - 0, 8 куб. м, рынки продовольственные - 1, 21 куб. м, рынки промтоварные - 1, 09 куб. м, административные, офисные учреждения - 0, 09 куб. м, супермаркеты (универмаги) - 0, 7 куб. м с 1 января 2018 г.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии противоречий нормативного акта действующему правовому регулированию, в связи с чем не нашел оснований для удовлетворения заявленных требований.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда, поскольку они сделаны при ошибочном применении норм права и без учета допустимых и относимых доказательств по делу.

В соответствии Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее Федеральный закон N 89-ФЗ) норматив накопления твердых коммунальных отходов - это среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени (статья 1); установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов относится к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6), порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 24.10).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Правила N 269, Правила определения нормативов).

Указанными Правилами установлен порядок определения нормативов накопления ТКО, включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений (пункт 1 Правил N 269).

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 г. N 524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее Методические рекомендации).

Согласно пункту 3 статьи 24.10 Федерального закона N 89-ФЗ нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 Правил N 269 нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении:

а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами;

б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц;

в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил N 269).

Пунктом 7 Правил N 269 установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил N 269.

Так, на выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории. В случае отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов допускается проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов.

В целях определения массы и объема отходов в процессе проведения замеров отходов используются контейнеры, бункеры и полиэтиленовые мешки (пункт 9).

При проведении замеров отходов исключается смешивание отходов объектов различных категорий и уплотнение отходов (пункт 10).

Замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов (пункт 11).

Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого определенного объекта каждой категории суммируются по дням недели (пункт 12).

Норматив определяется исходя из данных о массе, объеме отходов и выражается в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу (пункт 13 Правил N 269). Расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом (пункт 14 Правил N 269).

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил N 269, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

Материалами дела подтверждается и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что оспариваемые нормативы были установлены дифференцированно по категориям объектов: продовольственные магазины, промтоварные магазины, рынки продовольственные, рынки промтоварные, административные, офисные учреждения, супермаркеты (универмаги).

Как следует из материалов дела, первоначально нормативы накопления ТКО были утверждены приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 26 декабря 2018 г. N 347.

В дальнейшем приказом от 29 августа 2018 г. N 237 в приказ N 347 от 26 декабря 2017 г. внесены изменения, согласно которых арифметические величины некоторых нормативов были изменены по сравнению с показателями, установленными предыдущей редакцией.

Так, норматив по продовольственным магазинам, ранее составлявший 1, 91 куб. м, был изменен до 1, 5 куб. м, норматив по промтоварным магазинам ранее составлявший 1, 32 куб. м, был изменен до 0, 8 куб. м, норматив по супермаркетам (универмагам) ранее составлявший 0, 83 куб. м, был изменен до 0, 7 куб. м.

Величина измененных нормативов и является предметом оспаривания в настоящем деле.

При рассмотрении апелляционной жалобы судебной коллегией были истребованы у административного ответчика пояснения, по вопросу расчета нормативов в измененном размере в соответствии с редакцией Приказа от 29 августа 2018 г. N 237.

Согласно пояснениям в суде апелляционной инстанции, представителем Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края разъяснено, что нормативы накопления ТКО по продовольственным магазинам в размере 1, 5 куб. м, по промтоварным магазинам 0, 8 куб. м, по супермаркетам (универмагам) 0, 7 куб. м. были изменены в сторону снижения, так как проводились многочисленные проверки правоохранительных органов по обращениям граждан и юридических лиц, заявляющих о существенном завышении данных величин. При этом какие-либо расчеты данных нормативов в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" от 4 апреля 2016 г. N 269 не производились. Вместе с тем в переписке с разработчиком (ООО "Северокавказский институт экологического проектирования") были выявлены недостатки при первоначальном расчете, которые и послужили основанием для пересчёта данных нормативов.

Судом апелляционной инстанции данные расчёты были истребованы у ответчика, однакокакие-либо документы, в соответствии с которыми определены измененные размеры нормативов накопления ТКО, а именно уточняющие расчеты, включающие в себя процедуру корректировки имеющихся величин, с учетом измененных данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом всех сезонных изменений в материалы дела не представлены.

Как следует из имеющегося в материалах дела представления заместителя прокурора Ставропольского края от 27 октября 2018 г. N N (л.д.152-153 т.9) в результате прокурорской проверки установлено, что Министерство жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края на основании результатов проведения открытого конкурса заключило с ООО "Северокавказский институт экологического проектирования" государственный контракт N 2-57 от 12 декабря 2016 г. на оказание в 2016-2017 годах по разработке нормативов накопления ТКО для обеспечения государственных нужд Ставропольского края.

По результатам выполненных работ и полученных сведений, приказом N 347 от 26 декабря 2017 г. утверждены первоначальные нормативы накопления ТКО на территории Ставропольского края.

На основании письма Министерства от 6 апреля 2018 г. ООО "Северокавказский институт экологического проектирования" произведен перерасчет нормативов.

По результатам проведенных расчетов Приказом от 29 августа 2018 г. N 237 утверждены новые нормативы.

При прокурорской проверке измененных нормативов выявлено нарушение пунктов 8-11 Правил N 269, поскольку уточненные замеры твердых коммунальных отходов при утверждении корректировки нормативов накопления, в том числе в течение 7 дней подряд на протяжении 4 сезонов не проводились. Также прокуратурой было установлено, что подтверждающие материалы наличия оснований для изменений, в Министерстве отсутствуют. Как пояснили в Министерстве при пересчете нормативов накопления ТКО использовались среднероссийские показатели, что согласно результатам проверки признано несоответствующим нормам действующего законодательства.

На основании вышеизложенного следует, что Министерством нормативы накопления ТКО по продовольственным магазинам в размере 1, 5 куб.м, по промтоварным магазинам 0, 8 куб.м, по супермаркетам (универмагам) 0, 7 куб. м, утвержденные Приказом от 29 августа 2018 г. N 237 определены без проведения расчетов, с нарушением требований Правил N 269.

При этом дополнительные либо уточняющие замеры отходов для их расчета, в порядке, предусмотренном Правилами N 369, не проводились. Какого-либо фактического, математического, экономического обоснования утверждения именно оспариваемых нормативов по продовольственным магазинам ранее 1, 5 куб. м, по промтоварным магазинам 0, 8 куб. м, по супермаркетам (универмагам) 0, 7 куб. м. в оспариваемом размере не существует. Техническое, экономическое заключение с целью расчета оспариваемых нормативов не составлялось. Фактически вновь утвержденные нормативы были рассчитаны без предоставления какой-либо обосновывающей, расчетной части, путем произвольного уменьшения размера предыдущих нормативов, основываясь на необходимости снижения заведомо завышенных величин, изложенных в первоначальном экспертном заключений ООО "Северокавказский институт экологического проектирования".

Как следует из представленного в суд апелляционной инстанции письма Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 21 ноября 2018 г. N (л.д.198-199 т.12) административным ответчиком указано на то, что в связи с массовым поступлением в средства массовой информации и органы власти обращений граждан и юридических лиц был проведен анализ, и выявлено, что по ряду объектов разработанные ООО "Северокавказский институт экологического проектирования" нормативы накопления были существенно завышены.

Министерством было направлено в адрес разработчика соответствующее письмо с просьбой проверить разработанные расчеты с предоставлением данных о фактически вывезенных ТКО за 2017 год и данных о расчетных величинах по указанным объектам.

В результате со стороны разработчика (ООО "Северокавказский институт экологического проектирования") были выявлены ошибки в расчетах в связи с некорректностью использованных сведения о расчетных величинах.

В связи с этим, с целью минимизации негативных последствий, связанных с начислением платы региональными операторами за обращение с ТКО, указанная организация предложила применить новые нормативы, исчисленные исходя из фактических объемов вывозимых ТКО, выявленных данной организацией во время натурных замеров и откорректированных значениях расчетных единиц, что повлекло уменьшение нормативов ТКО.

Таким образом, судебная коллегия, проанализировав указанные документы и установив отсутствие соответствующих замеров, предусмотренных Правилами определения нормативов, приходит к выводу о неподтвержденности экономической обоснованности оспариваемого значения нормативов по продовольственным магазинам в размере 1, 5 куб. м, по промтоварным магазинам 0, 8 куб. м, по супермаркетам (универмагам) 0, 7 куб. м, в связи с тем, что сведения для данных расчетов были получены вне процедуры сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов, так как применение иных исходных данных, кроме полученных в результате замеров, для расчета нормативов действующим законодательством не предусмотрено.

Доводы административных ответчиков и заинтересованных лиц о том, что данными нормативами были фактически уменьшены величины предыдущих нормативов, не могут служить основанием для признания их действительными, так как сам по себе факт снижения норматива не подтверждает наличия правового обоснования окончательной величины данного параметра.

Что касается иных групп нормативов, а именно рынки продовольственные - 1, 21 куб. м, рынки промтоварные - 1, 09 куб. м, административные, офисные учреждения - 0, 09 куб. м, оспариваемые величины которых были утверждены в редакции от 26 декабря 2017 г. и величина которых не изменялась в редакциях и 29 августа 2018 г, то выводы суда об их обоснованности также не могут быть приняты судебной коллегией.

Судом первой инстанции установлено, что исходными данными для определения оспариваемых нормативов являлись произведенные в соответствии с Правилами N 269 измерения фактического ТКО от жизнедеятельности физических и хозяйствующей деятельности юридических лиц, которые были отражены в экспертном заключении ООО "Северокавказский институт экологического проектирования".

Обращаясь в суд с требованиями о признании данных групп нормативов недействующими, истцы исходили из того, что они определены с нарушением пунктов 8 и 10 Правил определения нормативов, поскольку было допущено недопустимое смешивание отходов, определено менее 3 объектов каждой категории, нарушено правило об использовании достоверных данных о расчетных величинах (площадях) объектов.

Судом первой инстанции данные доводы административных истцов были отклонены со ссылкой на неподтвержденность такой позиции.

Между тем, исследовав и оценив, представленную в материалы дела документацию о замерах отходов, проанализировав приведенные нормы законов, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда.

Как следует из анализа норм права и представленных в дело доказательств, расчет нормативов действительно был произведен с нарушением Правил определения нормативов и Методических рекомендаций N 524/пр.

Положением части второй статьи 62 КАС РФ установлено, что обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов возлагается на соответствующие органы, которые обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. Вместе с тем, административный ответчик не доказал законность и обоснованность оспариваемого приказа.

В ходе судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции был подтвержден факт использования недостоверных данных о площадях объектов, объемах ТКО, необоснованном отнесении объектов к категориям, что повлияло на конечный показатель нормативов, определяемых в соответствии с требованиями правил определения нормативов.

Так, из материалов дела следует, что при расчетах нормативов накопления ТКО как в количественных показателях массы, так и в количественных показателях объема, Министерством применялись данные по замерам, представленные ООО "Северокавказский институт экологического проектирования", в рамках выполнения государственного контракта N от 12 декабря 2016 г. на оказание в 2016-2017 годах услуги по разработке нормативов накопления ТКО на территории Ставропольского края.

Из представленного в судебное заседание отчета ООО "Северокавказский институт экологического проектирования" "О научно-исследовательской работе "Разработка нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ставропольского края" от 24 ноября 2017 г. следует, что он состоит из тома 1 (Отчет, Приложение 1 Документы о согласовании муниципальных образований и объектов для проведения натурных исследований, Приложение 2 Удостоверения, сертификаты), и тома 2 (Предложения по установлению нормативов накопления твердых коммунальных отходов для муниципальных образований на территории Ставропольского края, Таблицы 1, 10).

Как следует из содержания отчета в целях определения нормативов ООО "Северокавказский институт экологического проектирования" проводились замеры отходов. Для этого было выбрано 6 участков поселений и городских округов, определенных в зависимости от процентного соотношения к общей численности населения или городского округа в соответствии с пунктом 7 Правил определения нормативов, в число которых вошли- Ставрополь, Невинномысск, Кисловодск, Железноводск, Курский сельсовет, Константиновский сельсовет.

Обосновывая выборку, разработчик в отчете указал, что для двух муниципальных образования, преобладающей отраслью является промышленность: МО Городской округ Город Ставрополь; МО Городской округ Город Невинномысск, два муниципальных образования, расположенные на территории Кавказских Минеральных Вод, характеризуются наличием больших площадей особо охраняемых природных территорий, рекреационными и лесными зонами: МО Городской округ Город-курорт Кисловодск; МО Городской округ Город-курорт Железноводск, в двух муниципальных образованиях, преобладающей отраслью является сельское хозяйство: Курский муниципальный район (сельское поселение Курский сельсовет); Петровский муниципальный район (сельское поселение Константиновский сельсовет).

В соответствии с методикой исследования, на участках, выбранных для проведения натуральных замеров, должны были быть определены по три объекта каждой категории.

Перечень объектов, выбранных для проведения натуральных замеров перечислен в Отчете: таблица 5.3 (Ставрополь), таблица 5.4 (Невинномысск), таблица 5.5 (Кисловодск), таблица 5.6 (Железноводск), 5.7 (Курский сельсовет), 5.8 (Константиновский сельсовет).

Из отчета следует, что выбранные муниципальные образования согласованы с Министерством жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края письмом министра жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края М. от 19 декабря 2016 г. N.

Конкретный перечень объектов и их категории объектов, на которых образуются ТКО и для которых определялись нормативы накопления ТКО, определены на основании писем органов местного самоуправлении муниципальных образований Ставропольского края, где проводились натурные исследования (замеры). Так, в город Ставрополе перечень был утвержден письмом заместителя главы администрации города Ставрополя, руководителя комитета городского хозяйства администрации города Ставрополя от 26 декабря 2016 г. N; город Невинномысск - письмом заместителя главы администрации города Невинномысска от 21 декабря 2016 г. N; город-курорт Кисловодск - письмом Первого заместителя главы администрации города-курорта Кисловодска от 21 декабря 2016 г. N; Курский муниципальный район (сельское поселение Курский сельсовет) - письмом Главы Курского муниципального района от 22 декабря 2016 г. N; Петровский муниципальный район (сельское поселение Константиновский сельсовет) - письмами заместителя главы администрации - начальника отдела социального развития администрации Петровского муниципального района от 21 декабря 2016 г. N и главы муниципального образования Константиновского сельсовета Петровского района от 1 сентября 2017 г. N.

Согласно отчету ООО "Северокавказский институт экологического проектирования" работы по определению нормативов накопления ТКО проводились специальными комиссиями, с участием представителей администраций муниципальных образований, специализированных организаций, осуществляющих сбор транспортирование отходов, а также, при необходимости, управляющих компаний, обслуживающих жилой фонд, или организаций, на территории, которых проводились работы.

Исследовав и изучив представленные административным ответчиком доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что из представленного отчета следует, что натуральные замеры в период с 21 декабря 2016 г. по 27 декабря 2016 г. по г. Ставрополю и Константиновскому сельсовету Петровского района проведены быть не могли, поскольку перечень утвержденных объектов, на которых образуются ТКО и для которых определялись нормативы накопления ТКО, на данный период времени отсутствовал и был направлен в Министерство только 26 декабря 2016 г. и 1 сентября 2017 г.

Следовательно, представленные в материалы дела за указанный период сводные ведомости для первичных записей в части указания в них объектов, расположенных в г. Ставрополе и Константиновском сельсовете Петровского района не могут быть признаны достоверными, а указанная в них информация не может соответствовать действительности.

Также необоснованными, по мнению судебной коллегии, являются выводы суда первой инстанции об отсутствии нарушений 7, 13 Правил определения нормативов и пункта 13 Приказа Минстроя России от 28 июля 2013 г. N при определении репрезентативной выборки объектов каждой категории.

В целях соблюдения требований пункта 7 Порядка определения нормативов накопления ТКО должны были быть отобраны участки в муниципальных образованиях с численностью менее 300 000 жителей, на которых проживает не менее 2 процентов общей численности населения и максимально представлены все категории объектов, по которым осуществляется мониторинг накопления ТКО.

Аналогичный порядок определения репрезентативности выборки участков территории и объектов на них урегулирован приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр, которым утверждены методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления ТКО (далее - Методические рекомендации).

Согласно пунктам 6, 7 данных рекомендаций для определения нормативов рекомендуется выбирать по два муниципальных образования, в которых:

а) преобладающей отраслью является сельское хозяйство;

б) преобладающими отраслями являются химическая, обрабатывающая, добывающая и прочие виды промышленности;

в) большая площадь территории районов занята особо охраняемыми природными территориями, рекреационными и лесными зонами.

Рекомендуется определять не менее двух участков поселений и городских округов по численности населения.

Между тем, материалы дела свидетельствуют о том, что определение объемов накопления и плотности ТКО на контейнерных площадках проводилось на участках в 6 муниципальных образованиях, однако в выбранных на территории этих муниципальных образований участках в сельских районах не было проведено замеров по подкатегории рынки промышленные, что противоречит пункту 8 Правил N 269 и не позволяет обеспечить репрезентативность выборки участков территорий и объектов расположенных на них, по которым следовало проводить замеры в соответствии с пунктами 7 и 8 Правил N 269.

Позиция административного ответчика и заинтересованных лиц, ошибочно поддержанная судом первой инстанции о том, что требования о трех объектах замеров каждой категории распространяется на муниципальные образования в целом, а не на выбранных участках, напрямую противоречит пункту 8 Правил определения нормативов, согласно которому на выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории.

Указанные требования в отношении вышеуказанной категории не было исполнено, что подтверждается в том числе расчётной частью Отчета, где отражены данные о замерах. При этом в описательной части данного Отчета о научно-исследовательской работе "Разработка нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ставропольского края", в разделе 5.1 подробно описана необходимость проведения натуральных исследований в отношении не менее 3 объектов каждой категории на выбранных участках поселений и городских округов.

Так, из исследуемого отчета следует, что в сельском поселении Константиновский сельсовет, объекты категории рынки промтоварные не были определены, замеры накоплений ТКО на данном участке не производились.

На выбранном участке станица Курская в качестве объекта данной категории (рынки промтоварные) был определен ООО "Алекс", который согласно сведениям ЕГРЮЛ и ответу собственника не относится к рынкам, так как является торговым комплексом непродовольственных товаров. Доказательств, свидетельствующих о том, что по указанному адресу выбранного объекта располагается рынок, судебной коллегии не представлено. Следовательно, на участке поселений станица Курская и в сельском поселении Константиновский сельсовет замеры накоплений ТКО в категории рынки также не производились.

Таким образом, вопреки позиции суда первой инстанции судебная коллегия приходит к выводу, что в нарушение требований пунктов 7, 8 Правил определения нормативов и пункта 7 Методических рекомендаций от 28 июля 2016 г. N 524/пр, поскольку для осуществления замеров в исследуемых поселениях и городских округах количество объектов исследования по категориям объектов, было менее трех, а следовательно, фактически на территории Ставропольского края оспариваемые нормативы для рынков были установлены только исходя из показателей, полученных на участках городских округов Ставрополь, г. Железноводск, г. Кисловодск, г. Невинномысск без учета социально-экономических особенностей поселений (сельских поселений).

При этом указанные отступления от установленных правил не были ничем обоснованы. Отсутствие на таких участках как сельские поселения таких категорий объектов как рынки, объективного подтверждения не имеет.

Таким образом, поскольку, несмотря на предусмотренную частью 2 статьи 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, административным ответчиком не представлено доказательств, что в сельских поселениях Ставропольского края отсутствует необходимое количество объектов, установленное пунктом 8 Правил определения нормативов, следовательно, решение суда первой инстанции содержит в данной части ошибочные выводы.

Не были опровергнуты административным ответчиком и представленные доказательства подтверждающие нарушение пункта 10 Правил N 269 в части недопустимости смешения отходов объектов различных категорий.

Как следует из отчета при установлении оспариваемых нормативов по категориям рынки продовольственные и рынки промтоварные, для исследования утверждены одни и те же объекты, расположенные по одному адресу: Продовольственный рынок "Славянка" ("адрес"); МУП Кисловодский центральный рынок "адрес"); ТК рынок "Центральный" ("адрес"). Данные объекты утверждены для проведения натуральных замеров и как рынок продовольственный, и как рынок промтоварный. Доказательств наличия отдельных контейнерных площадок для данных объектов, при сборе отходов от деятельности промтоварного и продовольственного рынка в материалы дела не представлено.

Таким образом, при подсчете норматива по рынкам продовольственным в расчет брались ТКО от рынков промтоварных, а при расчете ТКО для рынков промтоварных брались ТКО для рынков продовольственных, что свидетельствует о нарушении требований пункта 10 Правил и влечет недействительность расчета норматива в оспариваемой части.

Не имеют надлежащего подтверждения и выводы суда об отсутствии недостоверности сведений о площадях выбранных объектов.

Как следует из сведений, предоставленных по категориям и адресам объектов участвующих в измерениях, в письмах органов местного самоуправлении муниципальных образований Ставропольского края, где проводились натурные исследования (замеры) не была отражена какая либо информация о площадях объектов(л.д. 22-68 т.13).

Из пояснений административного ответчика, следует, что сведения о площадях были получены разработчиком при заполнении паспортов объектов.

Вместе с тем представленные в приложениях к отчету паспорта не соответствуют требованиям к их заполнению и представляют собой машинописный обезличенный бланк, содержащий информацию об объекте, которая не имеет авторства и не содержит ссылок на источник получения информации.

Фактически данные паспорта, размещенные в тексте отчета, являются частью отчета, а не первичной документацией. Они воспроизводят сведения, не имеющие документального подтверждения, и опровергаются иными сведениями открытых источников.

Между тем пунктами 5, 10, 13 Методических рекомендаций N 524/пр предусмотрено, что перед проведением замеров необходимо составлять на выбранные объекты, на которых образуются отходы, паспорта.

Результаты замеров по каждому объекту рекомендовано заносить в специальный бланк, форма которого предусматривала необходимость указания категорий объектов, площадей, количество контейнеров и подписей лиц, ответственных за внесение сведений.

Как следует из содержания отчёта, вооспроизведенные в нём сведения паспортов, ведомостей первичных записей, составленных во исполнение пункта 5 Методических рекомендаций N 524/пр, во всех населенных пунктах проведения замеров в соответствующей графе не содержат категории объектов общественного назначения, периодичности вывоза мусора, а также подписи лиц, ответственных за составление этих первичных документов.

Проанализировав содержание представленных в дело паспортов, судебная коллегия приходит к выводу об их несоответствии требованиям закона, поскольку вопреки положениям пункта 5 Методических рекомендаций и приложению N 2 к ним паспорта объектов не содержат дат составления и подписей лиц, их составивших, что ставит под сомнение период их составление в юридически значимые даты.

Отраженные в них данные свидетельствуют о том, что они не являются в буквальном смысле первичными документами, выполненными в рамках осуществления замеров ТКО при исполнении государственного контракта на оказание услуги по накоплению отходов.

Доводы стороны истца о том, что отсутствие подписей лиц, не свидетельствует о грубом нарушении Методических рекомендаций N 524/пр, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку паспорта объектов и ведомости первичных записей являются первичной документацией, доказательствами непосредственного проведения замеров, в связи с чем должны отвечать требованиям допустимости, установленным статьями 59, 61 КАС РФ.

Отсутствие доказательств в отношении объектов общественного назначения об обоснованности отнесения их к конкретным категориям, с учетом имеющихся в деле доказательств о несоответствии ряда объектов конкретным категориям, к которым они были отнесены, также влияет на достоверность рассчитанных нормативов на объектах общественного назначения.

При этом, при сопоставлении указанной в паспортах информации с данными открытого доступа, а также со сведениями, полученными по запросу суда апелляционной инстанции у органов местного самоуправления, выявлены существенные расхождения.

На неоднократные предложения и требования суда административному ответчику в соответствии с частью 9 статьи 213 КАС РФ представить первичные исходные документы (кадастровые справки о площадях, подлинники ведомостей учета и журналов исследования, подлинные паспорта), данные доказательства без уважительных на то причин в суд представлены не были.

Отсутствие первичной документации не позволяет судебной коллегии проверить достоверность использованных административным ответчиком данных.

Между тем при проверке сведений в отношении объектов категории административные, офисные учреждения и продовольственные и промтоварные рынки судебной коллегией выявлено то обстоятельство, что административным ответчиком допущено занижение площади, что привело к завышению норматива.

Так, согласно паспорту объекта ООО "Импульс" "адрес" для расчета взята 28 кв. м. Согласно данным Росреестра по адресу: "адрес", находится нежилое помещение 375, 7 кв. м, статус объекта ранее учтенное. "адрес" подтвердило и ООО "Импульс", предоставив письменный ответ на запрос, приобщенный к материалам дела.

Занижение площади, согласно открытым данным Росреестра, допущено на следующих объектах: Сельскохозяйственный рынок "Южный" ООО Вертикаль "адрес", рынок "Центральный" "адрес". Неверно были определены в расчетах и данные в отношении площади здания дома быта Константиновского сельского совета (бывшего МУП "Пчелка") и площадь административного здания "Хлебороб", расположенного в "адрес".

Данное несоответствие выявлено при получении ответа на запрос суда апелляционной инстанции из администрации Петровского городского округа от 12 августа 2021 г. N(л.д 216-217 т.10).

Также недействительность сведений, указанных в паспортах объектов подтверждается ответами на запросы от организаций, которые были включены как объекты исследования и сведениями из открытых данных Росреестра о площадях.

В опровержение представленной информации административным ответчиком каких-либо достоверных доказательств соответствия данных о площадях, действительным данным, представлено не было.

Таким образом, при определении норматива накопления твердых коммунальных отходов из территории Ставропольского края на 1 кв. м общей площади не были соблюдены требования пункта 13 Правил N 269, исходя из которого, данные о массе и объеме отходов выражаются соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что ввиду использования в расчётах недостоверных сведений о площадях объектов, административный ответчик существенно завысил нормативы накопления, что влечет искажение итоговых расчетов нормативов накопления, так как площадь объекта является расчетной единицей и применяется в формуле расчета определенной в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов.

Не достоверные данные о расчетной единице (количество кв. метров площади объекта исследования) являющейся основным элементом (множителем) в формуле расчёта, приводит к неверному определению итогового норматива накопления.

Вывод об отсутствии достоверного документального подтверждения расчетной единицы(количество кв. метров площади объекта исследования)по которым производился расчет нормативов накопления ТКО, вопреки доводам административного ответчика, сделан с учетом анализа совокупности представленных доказательств, подтверждаемыми ответами на запросы, сведениями муниципальных образований, Росреестра и самих хозяйствующих субъектов.

Достоверных и допустимых доказательств, опровергающих доводы административных истцов об ошибочном указании расчетных единиц, со стороны административного ответчика не предоставлено.

Наличие противоречий в данных о площади объектов, использованных при расчете норматива, является основанием для сомнений в достоверности произведенных итоговых расчётов и указывает на то, что административный ответчик использовал непроверенные и некорректные данные в указанной части.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции вынес необоснованное решение об отказе в удовлетворении иска, поскольку оспариваемые нормативы накопления ТКО установлены при существенном нарушении Правил N 269 и Методических рекомендаций N 524/пр, в связи с чем, нормативный правовой акт в указанной части подлежит признанию недействующим, а решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Ссылки заинтересованных лиц в отзывах на апелляционную жалобу на то, что отсутствие утвержденных нормативов накопления ТКО на территории края повлечет невозможность исполнения региональными операторами обязанностей по заключенным договорам, подлежат отклонению, поскольку в данном случае судом разрешается вопрос законности нормативного правового акта по административному иску, поданному в соответствии со статьей 208 КАС РФ в порядке нормоконтроля, при рассмотрении которого, судом дана оценка законности этого акта вне привязки к конкретным правоотношениям, конкретным нарушениям прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в деле, и проведена проверка на соответствие его нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Определяя момент, с которого Приказ от 26 декабря 2017 г. N347 в редакции от 29 августа 2018 г. N 237 должен быть признан недействующим, судебная коллегия, полагает, что, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и юридических лиц, то, исходя из разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", нормативный правовой акт в оспариваемой части подлежит признанию не действующим со дня вступления решения в законную силу.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 303, 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ставропольского краевого суда от 1 апреля 2021 г. отменить.

Принять новое решение.

Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу Приказ Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 26 декабря 2017 г. N 347 в редакции от 29 августа 2018 г. N 237 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ставропольского края" в части установления годового норматива накопления по категориям объектов: продовольственные магазины - 1, 5 куб. м, промтоварные магазины - 0, 8 куб. м, рынки продовольственные - 1, 21 куб. м, рынки промтоварные - 1, 09 куб. м, административные, офисные учреждения - 0, 09 куб. м, супермаркеты (универмаги) - 0, 7 куб. м.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Настоящее определение и сообщение о его принятии подлежит публикации в течение 1 месяца в официальном печатном издании органов государственной власти, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Председательствующий

Судьи