Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 08 сентября 2021 г. по делу N 8а-17217/2021[88а-18114/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 19 июля 2021 года кассационную жалобу Думы городского округа Самара на решение Самарского областного суда от 6 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 февраля 2021 года по административному делу N 3а-1049/2020 по административному исковому заявлению Гончаровой Людмилы Николаевны, Искаковой Ольги Ханафиевны к Думе городского округа Самара о признании частично недействующими Правил застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61 и признании недействующим в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, объяснения представителя Думы городского округа Самара по доверенности Кузнецова П.А. в поддержку кассационной жалобы, возражения представителя Гончаровой Л.Н, Искаковой О.Х. по доверенности Скотникова Д.В. относительно удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора шестого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Гончарова Л.Н, Искакова О.Х. (далее - административные истцы) обратились суд с вышеозначенным административным исковым заявлением к Думе городского округа Самара (далее - административный ответчик, Дума).

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются собственниками земельных участков, территориальное и функциональное зонирование которых установлено без учета существующего землепользования, чем ограничивается их право на использование земельных участков по назначению с видом разрешенного использования под садово-дачные участки. В досудебном порядке спор разрешен не был, административные истцы полагают, что Правила застройки и землепользования и Генеральный план в части земельных участков, им принадлежащих, приняты с нарушением требований закона.

Административные истцы с учетом произведенного ими изменения административных исковых требований просили суд: признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда Приложение N3 "Карта правового зонирования" Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61 (далее - Правила застройки и землепользования), в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N к территориальной зоне особо охраняемых природных территорий (Р-4) и Генеральный план городского округа Самара, утвержденный Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, в редакции решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 (далее - Генеральный план), в части установления на Схеме N1 "Основной чертеж. Проектное решение" приложения "Положение о территориальном планировании карты и схемы", частично функциональной зоны - зоны планируемых территорий коммунально-бытового назначения на земельных участках с кадастровыми номерами N, N, N, N.

Решением Самарского областного суда от 6 октября 2020 года административное исковое заявление Гончаровой Л.Н, Искаковой О.Х. удовлетворено; признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила застройки и землепользования в городе Самара, утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61 в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N к территориальной зоне особо охраняемых природных территорий (Р-4); признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утвержденный Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N539, в редакции решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N181, в части установления на Схеме N1 "Основной чертеж. Проектное решение" приложения "Положение о территориальном планировании карты и схемы", частично функциональной зоны - зоны планируемых территорий коммунально-делового назначения на земельных участках с кадастровыми номерами N, N, N, N.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 февраля 2021 года решение Самарского областного суда от 6 октября 2020 года отменено в части признания недействующим в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, в редакции решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181; в отмененной части по делу принято новое решение, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Гончаровой Л.Н, Искаковой О.Х. о признании недействующим в части Генерального плана городского округа Самары, утвержденного решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N 539, в редакции решения Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 года N 181. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной 19 июля 2021 года через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, представитель Думы городского округа Самара по доверенности Кузнецов П.А, выражая несогласие с постановленными по делу судебными актами в части признания недействующими Правил застройки и землепользования в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N к территориальной зоне особо охраняемых природных территорий (Р-4), просит отменить вышеозначенные судебные акты в указанной части в связи с неправильным применением судами норм материального права, несоответствием выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, повлиявшими на исход дела, принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления Гончаровой Л.Н, Искаковой О.Х.

В обоснование кассационной жалобы указано, что судами без внимания оставлено то обстоятельство, что Правила застройки и землепользования приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования, территориальная зона Р-4 установлена на спорной территории изначально при утверждении Правил застройки и землепользования 26 апреля 2001 года, то есть до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, установившего необходимость соответствия территориального зонирования функциональному.

По мнению подателя жалобы, закон не содержит требований о том, что в отношении особо охраняемых природных территорий правилами застройки должна быть установлена какая-либо конкретная территориальная зона, в частности зона под названием "зона особо охраняемых природных территорий".

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав явившихся участников процесса, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций в обжалуемой части по настоящему административному делу не допущено.

Из материалов административного дела следует и судами установлено, что Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, в редакции решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года утвержден Генеральный план, в соответствии с которым принадлежащие административным истцам земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N отнесены к функциональной зоне планируемых территорий коммунально-делового назначения.

Постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N61 утверждены Правила застройки и землепользования в городе Самара, в соответствии с которыми указанные земельные участки расположены в территориальной зоне особо охраняемых природных территорий (Р-4).

Проверяя соответствие Правил застройки и землепользования нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона противоречит функциональной зоне Генерального плана города, что нарушает принцип соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану, а кроме того, административным ответчиком не представлено суду доказательств создания особо охраняемой природной территории ни регионального, ни местного значения на территории, в границах которой находятся спорные земельные участки.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции в указанной части, отвергая доводы апелляторов судебная коллегия суда апелляционной инстанции со ссылкой на положения части 3 статьи 9, частей 9-10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации обоснованно указала на правильность вывода суда первой инстанции о противоречии закону Правил застройки и землепользования в части спорных земельных участков, а также на то, что суду административным ответчиком не представлено доказательств нахождения спорных земельных участков в границах территории, признанной особо охраняемой природной территорией, что в соответствии с положениями статей 94, 95 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-Ф3 "Об особо охраняемых природных территориях" является необходимым условием для установления территориальной зоны - особо охраняемой природной территории.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции не согласился с утверждением суда первой инстанции о том, что при принятии Генерального плана не учтено существующее землепользование и нарушен баланс между публичными интересами и правами частных лиц.

Руководствуясь положениями пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции верно заключил, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Исходя из изложенного приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

На этом основании суд апелляционной инстанции признал неверным вывод суда первой инстанции о необходимости для органа местного самоуправления учитывать сложившее землепользование при принятии и внесении изменений в Генеральный план, обоснованно отменил решение суда в вышеуказанной части и принял в этой части новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Вышеозначенные выводы судов с учетом корректировки, произведенной судом апелляционной инстанции, по мнению судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела и нормах действующего законодательства.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 названного кодекса).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 9 и части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют территориальное планирование и градостроительное зонирование, не только исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, но из совокупности различных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Вопреки утверждениям подателя кассационной жалобы установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона противоречит функциональной зоне Генерального плана, что нарушает принцип соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану, при этом не имеет определяющего значения для разрешения спора установление на спорной территории территориальной зоны Р-4 до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Довод кассационной жалобы о том, что закон не содержит требований об обязательном установлении в отношении особо охраняемых природных территорий правилами застройки какой-либо конкретной территориальной зоны, был предметом исследования суда апелляционной инстанции, по итогам которого обоснованно отклонен ввиду его несостоятельности.

По мнению судебной коллегии, является правильным вывод суда апелляционной инстанции о приоритете публичной цели устойчивого развития территории, обусловливающем возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников земельных участков, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Содержание кассационной жалобы повторяет доводы апелляционной жалобы, аналогично позиции подателя жалобы в судах первой и апелляционной инстанций, не опровергает в обжалуемой части выводы судов первой и апелляционной инстанций, сводится к несогласию с ними, направлено на переоценку установленных по делу обстоятельств, не подтверждает существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, которые могли повлиять на исход дела.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что судебные акты в обжалуемой части приняты судами обеих инстанций обоснованно, в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, и основания для их отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Самарского областного суда от 6 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 февраля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Думы городского округа Самара - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 10 сентября 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: