Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 08 сентября 2021 г. по делу N 8а-18018/2021[88а-19013/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи поданные соответственно 28 июля 2021 года и 5 августа 2021 года кассационные жалобы Маковенко С.В. и Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области на решение Ульяновского областного суда от 24 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июня 2021 года по административному делу N 3а-63/2021 по административным исковым заявлениям прокурора Новомалыклинского района Ульяновской области, действующего в интересах муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района Ульяновской области, в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, Маковенко Светланы Владимировны о признании недействующими в части приказа Агентства архитектуры и градостроительства Ульяновской области от 2 апреля 2018 года N 4-од "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района Ульяновской области, приказа Агентства архитектуры и градостроительства Ульяновской области от 2 апреля 2018 года N 5-од "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района Ульяновской области.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационных жалоб, объяснения Маковенко С.В. и посредством видеоконференц-связи представителя Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области по доверенности Кормилицыной С.Н. в поддержку своих кассационных жалоб, мнение прокурора шестого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю, представляющего прокурора Новомалыклинского района Ульяновской области, полагавшего кассационные жалобы не подлежащими удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района Ульяновской области от 18 октября 2010 года N 16/88 утвержден Генеральный план муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" (далее - Генеральный план).

Приказом Агентства архитектуры и градостроительства Ульяновской области от 2 апреля 2018 года N 4-од (далее - Приказ N 4-од), опубликованным 11 апреля 2018 года в официальном печатном издании "Вестник района" и размещенным на официальном сайте администрации муниципального образования "Новомалыклинский район" в сети "Интернет", в Генеральный план внесены изменения, в том числе карта функциональных зон с. Новая Малыкла муниципального образования: "Новомалыклинское сельское поселение" изложена в новой редакции.

В частности, в Генеральном плане исправлена техническая ошибка, земельный участок под торговым киоском по адресу: "адрес", прилегающий к земельному участку по адресу: "адрес" (далее - спорный земельный участок), отнесен к функциональной зоне общественных центров.

Приказом Агентства архитектуры и градостроительства Ульяновской области от 2 апреля 2018 года N 5-од, опубликованным 11 апреля 2018 года в официальном печатном издании "Вестник района" и размещенным на официальном сайте администрации муниципального образования "Новомалыклинский район" в сети "Интернет", в новой редакции утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района Ульяновской области (далее - Приказ N 5-од, Правила землепользования и застройки).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки в редакции Приказа N 5-од спорный земельный участок включен в территориальную зону делового, общественного и коммерческого назначения.

Прокурор Новомалыклинского района Ульяновской области (далее -прокурор), действуя в интересах муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района и в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании Приказа N 4-од и Приказа N 5-од не действующими в части изменения в отношении спорного земельного участка функциональной и территориальной зон.

По мнению прокурора, названные приказы изданы с нарушением процедуры, установленной статьями 24, 28, 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также с нарушением требований СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка зданий и застройка городских и сельских поселений".

Маковенко С.В. (далее - административный истец) обратилась в суд с административным иском о признании Приказа N 4-од, Приказа N 5-од не действующими в части изменения функциональной и территориальной зон в отношении спорного земельного участка, расположенного рядом с принадлежащим ей земельным участком.

В обоснование заявленных требований указала, что означенные приказы в оспариваемой части нарушают ее право на заключение в соответствии с пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации соглашения о перераспределении земельного участка по "адрес" и на формирование принадлежащего ей земельного участка в соответствии с требованиями земельного законодательства. До внесения изменений оспариваемыми приказами спорный земельный участок относился к функциональной зоне коттеджной и усадебной застройки и к территориальной зоне Ж1 - зоне усадебных и блокированных жилых домов. Администрацией муниципального образования "Новомалыклинский район" в Агентство архитектуры и градостроительства Ульяновской области были предоставлены недостоверные сведения о том, что земельный участок, о перераспределении которого она заявляла, находится в зоне "коммерческого использования" и передан в аренду для размещения нестационарного торгового объекта.

Ссылаясь на исполнение судебного решения о демонтаже торгового киоска, а также на то обстоятельство, что индивидуальный предприниматель, арендовавший земельный участок, прекратил деятельность, административный истец полагает, что отсутствовали основания для изменения в отношении спорного земельного участка функциональной и территориальной зон. Считает, что были допущены нарушения при проведении процедуры публичных слушаний, к протоколам публичных слушаний не приложены списки зарегистрированных участников публичных слушаний с указанием их персональных данных. В материалах публичных слушаний, документах, подготовленных организатором публичных торгов, не указано, что спорный земельный участок расположен в охранной зоне систем связи и газоснабжения, что существенно снижает возможности его использования, ограничивает виды разрешенной деятельности и установки каких-либо сооружений.

Определением суда дела по названным административным исковым заявлениям объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Ульяновского областного суда от 24 марта 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июня 2021 года, административные исковые требования прокурора и Маковенко С.В. удовлетворены, признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Приказ N 4-од и Приказ N 5-од в части изменения функциональной и территориальной зон в отношении земельного участка по "адрес" в с. Новая Малыкла Новомалыклинского района Ульяновской области, прилегающего к земельному участку по "адрес" в с. Новая Малыкла.

В кассационной жалобе, поданной почтовым отправлением 28 июля 2021 года через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, Маковенко С.В, выражая несогласие с состоявшимися по делу судебными актами в части отклонения ряда ее доводов, просит отменить постановленные по делу судебные акты ввиду неправильного применения норм материального права, принять по делу новое решение, которым признать обоснованными заявленные ею доводы.

В обоснование жалобы указано, что суды в нарушение требований закона признали не действующими оспариваемые нормативные правовые акты со дня вступления решения суда в законную силу, тогда как надлежало признать их не действующими с момента их издания.

В кассационной жалобе, поданной почтовым отправлением 5 августа 2021 года через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и принятии по делу нового решения, поскольку основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в том числе, несоответствие Правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений.

По мнению подателя жалобы, Правила землепользования и застройки должны быть приведены в соответствие с внесенными в Генеральный план изменениями. В этой связи предписание Департамента архитектуры и строительства Ульяновской области от 5 октября 2016 года N 13 (далее - предписание) касалось только изменения Правил землепользования и застройки, а внесение изменений в Генеральный план с указанным предписанием не связано.

Автор жалобы не соглашается с выводом суда о том, что отсутствовали основания для внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части изменения функциональной и территориальной зон в отношении спорного земельного участка, данное предложение было вынесено не в рамках проверки Правил землепользования и застройки, проведенной Департаментом архитектуры и строительства Ульяновской области, следовательно, имелись основания для рассмотрения данного предложения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, выслушав явившихся участников, заключение прокурора, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии оснований для их удовлетворения по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу не допущено.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 названного кодекса).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 9 и части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют территориальное планирование и градостроительное зонирование, не только исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, но из совокупности различных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Проверяя доводы административного истца и давая им оценку, суд первой инстанции руководствуясь положениями статей 3, 9, 24, 25, 28, 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 14, 17 Закона N 131-ФЗ, статьи 2 Закона Ульяновской области от 18 декабря 2014 года N 210-30 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области и органами государственной власти Ульяновской области", постановлений Правительства Ульяновской области от 12 июля 2013 года N 288-П, от 19 января 2017 года N 1/18-П, оценил внесенные Приказами NN 4-од, 5-од в Генеральный план и Правила землепользования и застройки изменения с учетом представленных в материалы дела доказательств, включая постановление администрации муниципального образования "Новомалыклинский район" Ульяновской области от 30 декабря 2016 года N 713, постановление Главы муниципального образования "Новомалыклинский район" Ульяновской области от 13 января 2017 года N 1/1, протоколы и материалы публичных слушаний, заключения по результатам публичных слушаний, публикации в печатных изданиях, и пришел к выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией уполномоченных на то органов, с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, процедуре их принятия, и правилам введения их в действие.

Проверяя содержание оспариваемых приказов на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции верно руководствовался нормами законодательства о градостроительной деятельности, регулирующими спорные правоотношения, исследовал истребованные судом и представленные в материалы дела акт и предписание в их взаимосвязи с протоколом заседания и заключением комиссии, с содержанием оспариваемых приказов и пришел к правильному выводу о том, что требования административных истцов являются обоснованным и подлежат удовлетворению.

Суд указал, что согласно протоколу заседания комиссии по подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района Ульяновской области (далее - комиссия) от 12 января 2017 года необходимость внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки была обусловлена исполнением предписания.

По результатам проведенного 12 января 2017 года заседания комиссией было принято решение об организации подготовки соответствующих изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, в том числе, с учетом необходимости исправить техническую ошибку в схеме Генерального плана и обозначить участок под торговым киоском по "адрес" как зону общественных центров. Аналогичные изменения о включении указанного земельного участка в территориальную зону делового, общественного и коммерческого назначения вошли и в новую редакцию Правил землепользования и застройки.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что фактически рассмотрение вопроса о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки было инициировано комиссией на основании предписания.

Судом первой инстанции установлено, что в Акте N 13 контроля за соблюдением органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (далее - акт) и предписании отсутствуют указания как на необходимость внесения изменений в Генеральный план (предметом проверки Департамента архитектуры и градостроительства Ульяновской области являлись только Правила землепользования и застройки), так и на факт нахождения спорного земельного участка в двух территориальных зонах и необходимость исправления в этой связи технической ошибки (в Приложении N 1 к Предписанию в графе "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района Ульяновской области" указано на невозможность определить отсутствие установления двух и более территориальных зон в границах одного земельного участка (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации) в связи с тем, что границы территориальных зон не установлены.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, указал, что действительно не имелось оснований для внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части изменения функциональной и территориальной зон в отношении спорного земельного участка путем исправления технической ошибки, кроме того сделан вывод, что вопрос об изменении в отношении спорного земельного участка функциональной зоны в целях его отнесения к одной из двух зон при установленных по делу обстоятельствах к числу технических ошибок отнесен быть не может.

Вышеозначенные выводы судов, по мнению судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела и нормах действующего законодательства.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов о том, что из материалов дела не следует, что оспариваемые изменения в Генеральный план соответствовали вышеназванным целям обеспечения устойчивого развития рассматриваемой территории, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения сбалансированного учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Приведение функциональной зоны в соответствие с фактическим использованием (видом разрешенного использования) конкретного земельного участка не предусмотрено действующим законодательством в качестве основания для внесения изменений в Генеральный план.

Вопреки доводам кассационной жалобы административного ответчика, судами на основе исследования совокупности доказательств достоверно установлено отсутствие правовых оснований для внесения оспариваемых изменений функциональной и территориальной зон в отношении спорного земельного участка в Генеральный план и для приведения Правил землепользования и застройки в соответствие с внесенными в Генеральный план изменениями, что легло в основу правильного решения судов об удовлетворении административных исковых требований.

Утверждения Маковенко С.В, отраженные первоначально в ее апелляционной, а затем в кассационной жалобе, о необоснованном отклонении судами ряда ее доводов основаны на неверном толковании норм материального права.

В отношении довода кассационной жалобы Маковенко С.В. о том, что суды в нарушение требований закона признали не действующими оспариваемые нормативные правовые акты со дня вступления решения суда в законную силу, тогда как надлежало признать их не действующими с момента их издания, судебная коллегия полагает необходимым указать следующее.

Определяя момент, с которого Приказы NN 4-од, 5-од в оспариваемой части подлежали признанию не действующими, суды обоснованно руководствовались пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениями, данными в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Так, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу (абзац третий пункта 38 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Исходя из изложенного, учитывая, что Приказы NN 4-од, 5-од были приняты 2 апреля 2018 года, на их основании были реализованы права не только Маковенко С.В, но и иных лиц, судебная коллегия суда кассационной инстанции считает правильной позицию судов первой и апелляционной инстанций о признании оспариваемых нормативных правовых актов не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Иные доводы, изложенные в кассационных жалобах, получили надлежащую оценку в судебных актах судов первой и апелляционной инстанций посредством исследования собранных по делу доказательств в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела (часть 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что обжалуемые судебные акты приняты судами обеих инстанций обоснованно, в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, и основания для их отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ульяновского областного суда от 24 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июня 2021 года без изменения, кассационные жалобы Маковенко С.В. и Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 9 сентября 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: