Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26 августа 2021 г. по делу N 8а-18952/2021[88а-22697/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Мальмановой Э.К. и Иванова А.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Макарова Д.К, кассационную жалобу руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области Лучникова Р.В. на решение Волгоградского областного суда от 13 октября 2020 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 г, кассационное представление прокурора Волгоградской области Костенко Д.А. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 г. по административному делу по административному исковому заявлению Макарова Д.К. об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснения участвовавших в судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи представителя Макарова Д.К. адвоката Мартиросяна О.Б, представителя департамента городского хозяйства администрации г. Волгограда Сивогривовой И.О, представителя управления ФАС по Волгоградской области по доверенности Зацепиной Л.А, представителя Волгоградской городской Думы Василевской Е.В, представителя ЗАО "Память" по доверенности Резвякова А.В, а также заключение прокурора Костюка А.И, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 г. N 47/1124 "О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде" утверждены Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде.

В разделе 2 Правил содержатся следующие основные понятия, термины и определения, используемые в настоящих правилах:

"Агент похоронной службы (приемщик заказов)" - штатный работник специализированной службы по вопросам похоронного дела, предоставляющий услуги по организации похорон и обеспечению заказчика похоронными принадлежностями;

"Перечень услуг по погребению" - перечень, включающий услуги специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде, предоставленные заказчику на безвозмездной основе или за плату;

"Ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела" - организационная структура специализированной службы по вопросам похоронного дела, в которой посредством предоставления услуг агентами специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде решаются вопросы, связанные с организацией и проведением похорон, оформлением необходимых документов на похороны, заказа и оплаты услуг и похоронных принадлежностей с возможностью выезда на дом к заказчику;

"Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде" - хозяйствующие субъекты, определяемые администрацией Волгограда на основе открытого конкурса, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации, оказывающие услуги населению Волгограда по погребению умерших (погибших) людей. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда;

"Церемониймейстер" - организатор погребения, специалист в области похоронных обрядовых действий, сотрудник специализированной службы по вопросам похоронного дела, салона-магазина (магазина), органа местного самоуправления Волгограда или протокольной службы места, где работал умерший человек.

В соответствии с абзацем 10 пункта 3.2 Правил непосредственное предоставление гражданам услуг по погребению производят салоны-магазины (магазины) и ритуальные агентства специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Пунктом 3.3.1 Правил определено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде (далее - специализированные службы) являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда. Специализированные службы имеют право беспрепятственного доступа на территории муниципальных кладбищ Волгограда с целью реализации своих договорных полномочий по погребению с заказчиком и в соответствии с договорами с организациями, занимающимися содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

Абзацем 7 пункта 3.4.3 Правил установлено, что в отсутствие ответственных лиц, взявших на себя обязанности по организации похорон, погребение осуществляется специализированной службой.

Пунктом 3.5.3 Правил установлено, что при осуществлении похорон перевозка умерших людей осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Согласно пункту 7.1.6 Правил все работы на кладбище, связанные с демонтажем, монтажом надмогильных сооружений (надгробий), выполнением облицовочных работ, установкой ограды на участке захоронения, производятся с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда, по письменному заявлению ответственного лица за участок захоронения, а в случае отсутствия такового - ближайших родственников умершего человека.

Пунктом 7.1.7 установлено, что хозяйствующим субъектам для получения разрешения на проведение работ, указанных в подпункте 7.1.6 пункта 7.1 раздела 7 настоящих Правил, необходимо представить в организацию, занимающуюся содержанием муниципального кладбища Волгограда, ряд документов, перечисленных в указанном пункте.

В соответствии с пунктом 9.5 Правил торговля цветами, ритуальными изделиями похоронного назначения может осуществляться на главном входе кладбища и прилегающей к нему территории только с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда.

Согласно пункту 9.6 Правил проезд на территорию кладбища производится с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда. Посетители-инвалиды и лица пенсионного возраста могут пользоваться легковым транспортом для проезда по территории кладбища.

Приложением 4 решения N 47/1124 утверждена форма заявления на захоронение в соответствии со свидетельским волеизъявлением (прижизненным) о достойном отношении к телу и памяти после смерти.

Приложением 5 решения N 47/1124 утверждена форма заявления ответственного лица за участок захоронения.

Приложением 14 решения N 47/1124 утверждена форма удостоверения об участке захоронения (обложка).

Приложением 15 решения N 47/1124 утверждена форма удостоверения о семейном (родовом) участке захоронения (обложка).

Документ опубликован в печатном издании "Волгоградская газета" от 22 августа 2007 г. N 155 и от 23 августа 2007 г. N 156.

В настоящее время оспариваемое решение действует в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 г. N 6/150.

Макаров Д.К. обратился в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства, о признании недействующими с момента принятия нормативного правового акта понятий, установленных в части 2 Правил: "агент похоронной службы" (абзац 1), "перечень услуг по погребению" (абзац 42), "ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела" (абзац 53), "специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде" (абзац 63), "церемониймейстер" (абзац 68); последнего абзаца пункта 3.2, пункта 3.3.1, последнего абзаца пункта 3.4.3, пункты 3.5.3, 7.1.6, 7.1.7, 9.5, 9.6; приложения 4 к Правилам в части наименования адресата, куда подается заявление на захоронение - "в специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде... "; приложения 5 к Правилам в части наименования организации, куда подается заявление ответственного лица за участок захоронения - "в организацию, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда... "; приложения 14 к Правилам - "удостоверение об участке захоронения (обложка)" в части указания на: "Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (страница 1) и "Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (наименование службы); приложения 15 к Правилам - "Удостоверение о семейном (родовом) участке захоронения" (обложка) в части указания на: "Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (страница 1) и "Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда" (наименование службы).

Решением Волгоградского областного суда от 13 октября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 25 марта 2021 г. решение областного суда отменено в части отказа в удовлетворении требований о признании не действующими понятия "Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде", содержащегося в разделе 2, пункта 3.3.1 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думой от 4 июля 2007 г. N 47/1124.

В указанной части по делу принято новое решение о признании не действующими со дня принятия апелляционного определения Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думой от 4 июля 2007 г. N 47/1124, в части понятия "Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде", содержащегося в разделе 2, и пункта 3.3.1. в части слов "Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде" являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда".

В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной Макаровым Д.К. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов в части отказа в удовлетворении исковых требований, и принятии по делу нового решения о признании незаконными абзацев 1, 43, 53, 69, последнего абзаца пункта 3.2, пункта 3.3.1 (в части слов "Специализированные службы имеют право беспрепятственного доступа на территорию муниципальных кладбищ Волгограда с целью реализации своих договорных полномочий по погребению с заказчиком и в соответствии с договорами с организациями, занимающимися содержанием муниципальных кладбищ Волгограда"), пунктов 3.4.3, 3.5.3, 7.1.6, 7.1.1, 9.5, 9.6 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года N 47/1124, а также приложений N 4, 5, 14, 15 к ним.

Кассационная жалоба, поступившая в областной суд 25 июня 2021 года, определением судьи кассационной инстанции от 26 июля 2021 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В кассационной жалобе, поданной руководителем управления ФАС по Волгоградской области Лучниковым Р.В. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение.

Кассационная жалоба, поступившая в областной суд 8 июля 2021 года, определением судьи кассационной инстанции от 26 июля 2021 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В кассационном представлении прокурор Волгоградской области Костенко Д.А. просит отменить апелляционное определение с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение.

Кассационное представление, поступившее в областной суд 24 июня 2021 года, определением судьи кассационной инстанции от 26 июля 2021 года с делом передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснения участвовавших в судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи представителя Макарова Д.К. адвоката Мартиросяна О.Б, представителя департамента городского хозяйства администрации г. Волгограда Сивогривовой И.О, представителя управления ФАС по Волгоградской области по доверенности Зацепиной Л.А, представителя Волгоградской городской Думы Василевской Е.В, представителя ЗАО "Память" по доверенности Резвякова А.В, а также заключение прокурора Костюка А.И, полагавшего судебные акты подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб и представления, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что такие нарушения допущены судами нижестоящих инстанций.

В обоснование заявленных требований административный истец сослался на то, что оспариваемые нормы противоречат положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции, положениям Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Указу Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших". Использование в контексте оспариваемых норм слов "специализированная служба по вопросам похоронного дела в Волгограде" и "организация, занимающаяся содержанием муниципального кладбища в Волгограде" приводит к неправомерному ограничению круга лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению умерших на территории соответствующего кладбища, ограничивает конкуренцию в сфере похоронного дела и нарушает права граждан на свободу заключения договора оказания ритуальных услуг. Кроме того, содержащаяся в пункте 3.3.1 Правил норма о том, что "специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде являются хозяйствующими субъектами, "определяемыми" администрацией Волгограда на конкурсной основе... ", противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, которыми предусмотрено, что "погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы, "создаваемые" органами местного самоуправления", а не "определяемыми".

Суды признали несостоятельными доводы истца о нарушении оспариваемыми нормами положений Федерального закона "О защите конкуренции".

С такими выводами согласиться нельзя, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Гарантии осуществления погребения умершего реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами.

Из положений статей 9 и 10 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

В силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.

В связи с этим заслуживают внимания доводы истца о том, что оспариваемым нормативным правовым актом ограничиваются права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги.

Оспариваемый нормативный правовой акт исключает возможность оказания перечисленных в этом акте видов услуг в сфере похоронного дела иными лицами, нежели специализированной службой, созданной органом местного самоуправления, что свидетельствует об ограничении конкуренции в сфере услуг по погребению.

Нижестоящими судами при разрешении дела не учтено, что согласно пункту 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" при проверке содержания оспариваемого акта или его части необходимо выяснять, является ли оно определенным.

Суды не проверили и не дали правовой оценки доводам о наличии в оспариваемых Правилах коррупциогенных факторов, которые выражаются в том, что оспариваемые положения вызывают неоднозначное толкование, допуская возможность создания органом местного самоуправления дискриминационных условий при предоставлении права на осуществление похоронных услуг.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, одной из которых является правильное рассмотрение административных дел, а в статье 6 - принципы, в том числе законности и справедливости при разрешении административных дел.

Данные положения нашли отражение в части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

В данном случае судебными инстанциями приведенные нормы не соблюдены, обстоятельствам и доказательствам дела дана неполная оценка, без устранения допущенных нарушений невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

В данном случае по делу необходимо дополнительное установление обстоятельств и проведение исследования доказательств, в связи с чем, судебные акты подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Руководствуясь статьями 328 и 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 13 октября 2020 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 г. отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Волгоградский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 26 августа 2021 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Э.К. Мальманова

А.Е. Иванов