Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 г. по делу N 66а-1102/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Шадриной Е.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-205/2021 по апелляционной жалобе Рожина Д.И. на решение Свердловского областного суда от 7 июня 2021 года, которым в удовлетворении его административного искового заявления о признании не действующим в части решения Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой О.А, объяснения участвующих посредством видеоконференц-связи Рожина Д.И, действующего также в качестве представителя заинтересованного лица Рожина А.И, представителя административного истца адвоката Кочанова Р.Е, поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Екатеринбургской городской Думы Котельниковой И.С, представителя администрации города Екатеринбурга Шевцовой О.С, возражавших относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (далее - решение N 22/83 от 19 июня 2018 года) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Правила), действовавшие на момент разрешения административного спора судом в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 27 апреля 2021 года N 9/53.

Рожин Д.И, являющийся участником общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером 66:41:0303048:2 и на расположенный на этом участке жилой дом, обратился в суд с административным исковым заявлением, уточнив требования которого, просил признать не действующим фрагмент N 20 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург", являющейся составной частью Правил, утвержденных решением N 22/83 от 19 июня 2018 года (в действующей редакции), в части отнесения вышеназванного земельного участка к территориальной зоне Ж-5 "Зона многоэтажной жилой застройки".

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что установление указанной территориальной зоны в отношении спорного земельного участка не соответствует функциональной зоне "общественная и жилая застройка, застройка производственных территорий с повышенными архитектурно-художественными требованиями", определенной для этой территории генеральным планом города Екатеринбурга, не учитывает сложившуюся планировку и существующее землепользование, создает правовую неопределенность в использовании земельного участка и нарушает права административного истца на реконструкцию жилого дома, противоречит положениям части 4 статьи 30, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Свердловского областного суда от 7 июня 2021 года в удовлетворении административного иска Рожина Д.И. отказано.

В апелляционной жалобе Рожин Д.И. просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что выводы суда первой инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, административным ответчиком Екатеринбургской городской Думой и заинтересованным лицом администрацией города Екатеринбурга представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Изложенные в решении суда первой инстанции выводы о том, что оспариваемый акт, как в его первоначальной редакции, так и в редакции, действовавшей на момент разрешения административного спора, принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, подтверждены имеющимися в деле доказательствами и не оспариваются административным истцом.

Из сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, следует, что Рожин Д.И. является участником общей долевой собственности в объеме ? доли на земельный участок площадью 1090 +/- 12 кв.м с кадастровым номером 66:41:0303048:2 по адресу, установленному относительно ориентира, расположенного в границах участка: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: земли жилой застройки (для жилищных нужд), и на жилой дом общей площадью 59, 6 кв.м, "данные изъяты".

Право общей долевой собственности Рожина Д.И. на указанные объекты недвижимости зарегистрировано 15 февраля 2007 года.

Как установлено судом, земельный участок с кадастровым номером 66:41:0303048:2 согласно картографическому материалу Генерального плана городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года (далее - Генеральный план), утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 года N 60/1 (в редакции решения от 24 ноября 2015 года N 52/42), расположен в зоне территории инженерной и транспортной инфраструктур: магистральные улицы и коридоры ВЛЭП.

В соответствии с картой градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург", являющейся составной частью Правил, утвержденных решением N 22/83 от 19 июня 2018 года спорный земельный участок находится в территориальной зоне - зона многоэтажной жилой застройки (Ж-5).

Статьей 32 Правил, устанавливающей градостроительные регламенты жилых зон, определено, что зона многоэтажной жилой застройки Ж-5 выделена для формирования жилых районов, на территориях которых размещаются многоквартирные дома с площадками для отдыха, игр, спортивными площадками, объекты социальной, транспортной инфраструктуры, а также объекты обслуживания жилой застройки с ограниченным спектром услуг, коммунальные предприятия.

К основным видам разрешенного использования указанной зоны относятся, в частности, земельные участки (территории) общего пользования, на которые действие градостроительного регламента не распространяется.

26 августа 2014 года администрацией города Екатеринбурга принято постановление N 2490, которым в качестве территории, подлежащей развитию, определена застроенная территория в районе улиц Лоцмановых - Татищева - Рабочих - Красных зорь.

24 июня 2019 года администрацией города Екатеринбурга принято постановление N 1504 "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории в границах улиц Татищева - Викулова - Металлургов - Юрия Исламова".

Согласно Приложениям N 7 и N 10 (схема и перечень земельных участков, подлежащих изъятию для муниципальных нужд) к последнему Постановлению спорный земельный участок расположен в границах красных линий и подлежит изъятию для муниципальных нужд.

На основании представленных доказательств судом установлено, что в границах спорного земельного участка планируется осуществить строительство автомобильной дороги.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 6-8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения, городского округа, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Частью 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в частности, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2).

При этом в силу части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Согласно пункту 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Согласно положениям частей 1 и 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента, которым определяется правовой режим земельных участков, распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Вместе с тем, частью 4 этой же статьи предусмотрено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: в границах территорий общего пользования (пункт 2); предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами (пункт 3).

Оспариваемым актом земельный участок с кадастровым номером 66:41:0303048:2 на карте градостроительного зонирования отнесен только к одной территориальной зоне - зоне многоэтажной жилой застройки (Ж-5), то есть с соблюдением установленного частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации принципа принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне.

Указанное территориальное планирование не противоречит и положениям пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствия правил землепользования и застройки Генеральному плану города Екатеринбурга, согласно которому принадлежащий административному истцу земельный участок отнесен к территории инженерной и транспортной инфраструктур: магистральные улицы и коридоры ВЛЭП, исходя из следующего.

В соответствии с частью 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, в частности, сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики, местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны); параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 8 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.

Исходя из пункта 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. 1034/пр, улично-дорожная сеть - это система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Пункт 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к линейным объектам относит линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Согласно пунктам 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территорией общего пользования признаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары); границы этой территории обозначаются красными линиями, которые подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

В соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон.

При этом в силу вышеуказанных положений части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории общего пользования и земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами.

Исходя из приведенных норм определение Генеральным планом территории общего пользования не предполагает установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента в Правилах и не влечет изменения назначения территории, отнесенной к определенной функциональной зоне.

Таким образом, нахождение спорного земельного участка в территориальной зоне многоэтажной жилой застройки (Ж-5), одним из видов разрешенного использования которого является территория общего пользования, не противоречит Генеральному плану, согласно которому этот земельный участок отнесен к территории инженерной и транспортной инфраструктур: магистральные улицы и коридоры ВЛЭП.

Доводы административного истца о том, что при принятии оспариваемых Правил не соблюдено требование об установлении границ территориальных зон исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, не свидетельствуют о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа и конкретизирующих их правил землепользования и застройки определять функциональные и территориальные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом этого отнесение муниципальным правовым актом земельного участка к определенной территориальной зоне, которая соответствует установленной в отношении этой территории функциональной зоне, однако не учитывает сложившуюся планировку и фактическое землепользование, само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Генеральным планом города Екатеринбурга определены планы стратегического развития города на период до 2025 года по различным направлениям, в том числе жилищной сферы, одним из приоритетов которой является реализация программы развития застроенных территорий со строительством многоэтажных домов, и системы транспорта и улично-дорожной сети города, развитие которой предусматривает строительство скоростных дорог и уличных магистралей; вынос транспорта с городских улиц на внешние транспортные кольцевые магистрали; увеличение пропускной способности существующих улиц и дорог путем расширения проезжих частей.

Тем самым генеральный план города Екатеринбурга направлен не только на отражение существующей планировки территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Поскольку оспариваемые административным истцом Правила, конкретизирующие генеральный план, обусловлены долгосрочной стратегией развития территории города Екатеринбурга с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования, следует признать, что они отвечают критерию обоснованности.

Суд первой инстанции также правильно учел положения части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Доводы апелляционной жалобы, которые сводятся к несогласию с действиями (бездействием) администрации города Екатеринбурга, не опровергают изложенные выше выводы и не свидетельствуют о неправильности обжалуемого решения.

Таким образом, с учетом установленных обстоятельств и на основе правильного применения норм материального права, суд первой инстанции, установив, что оспариваемые положения нормативных правовых актов не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, правильно отказал в удовлетворении требований административного иска.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Свердловского областного суда от 7 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Рожина Д.И. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи