Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 сентября 2021 г. по делу N 66а-900/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бутковой Н.А, судей Пластинина И.В, Шадриной Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-126/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЯЛТА" о признании не действующим в части Закона Санкт-Петербурга от 2 декабря 2015 г. N N 692-147 "О порядке предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства и в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ЯЛТА" на решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 апреля 2021 г, которым в удовлетворении требований отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителя административного истца Некрестьянова Д.С, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя административного ответчика Законодательного собрания Санкт-Петербурга Кузнецовой Т.А. и представителей административного ответчика Губернатора Санкт-Петербурга Попова Р.А. и Долгушевой А.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

11 ноября 2015 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят Закон Санкт-Петербурга N 692-147 "О порядке предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства и в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения" (далее также - Закон Санкт-Петербурга N 692-147), который 2 декабря 2015 г. подписан Губернатором Санкт-Петербурга и 3 декабря 2015 г. опубликован на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru.

В пункте 3 статьи 4 закона установлены основания для принятия уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти (далее - уполномоченным органом) решения об отказе в приёме заявления застройщика или технического заказчика (далее - заявителя).

К одному из оснований принятия решения об отказе в приёме заявления отнесено то, что если информация об объекте, в том числе о его функциональном назначении и характеристиках, а также параметрах застройки, содержащаяся в материалах, не соответствует утверждённой документации по планировке территории, включая материалы по её обоснованию.

Общество с ограниченной ответственностью "ЯЛТА" (далее - ООО "ЯЛТА") обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приведённого положения Закона Санкт-Петербурга от 2 декабря 2015 г. N 692-147 "О порядке предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства и в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения", ссылаясь на его противоречие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником двух земельных участков: с кадастровым номером 78:31:0001500:25, расположенного по адресу г. Санкт-Петербург, ул. Херсонская, д.43/12, литера Б, и с кадастровым номером 78:31:0001500:27, расположенного по адресу г. Санкт-Петербург, ул. Херсонская, д.43/12, литера В.

В отношении территории, на которой расположены земельные участки, постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 декабря 2010 г. N 1667 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Херсонской ул, ул. Александра Невского, Невским пр, Исполкомской ул, в Центральном районе" утверждены названные документы и административный истец заинтересован в строительстве новых объектов капитального строительства на этих земельных участках.

Однако оспариваемый нормативный правовой акт (в части) нарушает его права, поскольку допускает возможность отказа в принятии заявления о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в случае отступления от предусмотренного проектом планировки территории его функционального назначения.

Административный истец также полагал, что оспариваемое правовое регулирование не отвечает требованиям определённости и вызывает неоднозначное толкование, поскольку из содержания предмета оценки, понятий, используемых в региональном акте, не следует, что архитектурный облик объекта должен соответствовать утверждённой документации по планировке территории, включая материалы по её обоснованию.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 26 апреля 2021 г. административному истцу в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе ООО "ЯЛТА" просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционной жалобы административными ответчиками Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и Губернатором Санкт-Петербурга, а также участвующим в деле прокурором поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции оснований для отмены решения суда не находит.

Исходя из положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, вопросы градостроительной деятельности относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 3 этой же статьи).

Часть 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшая при принятии и введении в действие Закона Санкт-Петербурга N 692-147, предусматривала, что Правительство Российской Федерации утверждает исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учётом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни, порядок ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях.

Исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства утверждён постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. N 403, в пункте 130 которого к процедурам, связанным с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, применяемым в случае, если такие процедуры и порядок их проведения установлены нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления, отнесена процедура "предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта".

Исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения утверждён постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2017 г. N 346, в пункте 123 которого к процедурам, связанным с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, отнесена процедура "предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта".

Согласно пункту 8-2 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" установление порядка предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика в сфере жилищного строительства и в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения отнесено к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Проанализировав приведённые положения федерального и регионального законодательства, суд обоснованно пришёл к выводу о том, что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, принимая оспариваемый закон, действовало в пределах предоставленных полномочий.

При этом материалами подтверждается соблюдение Законодательным Собранием Санкт-Петербурга требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введению его в действие.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции также пришёл к выводу о том, что оспариваемое правовое регулирование законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

В соответствии с пунктами 1, 2 и 6 статьи 3, пунктами 1 и 3 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 692-147 решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта предоставляется уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти (уполномоченным органом) на основании заявления застройщика или технического заказчика (заявителя) при строительстве объектов и их реконструкции (до выдачи разрешения на строительство) на основании оценки материалов архитектурно-градостроительного облика объекта на соответствие либо несоответствие архитектурно-градостроительного облика объекта архитектурному облику Санкт-Петербурга с учётом местоположения объекта относительно окружающих его архитектурных объектов; возможности градостроительной интеграции объекта в архитектурный облик Санкт-Петербурга; возможности сохранения сложившихся особенностей пространственной организации и функционального назначения городской среды.

В пункте 2 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 692-147 указано, что предметом оценки, указанной в пункте 1 данной статьи, являются использованные композиционные приёмы и фасадные решения объекта.

Согласно статье 2 Закона Санкт-Петербурга N 692-147, в которой поименованы основные используемые в нём понятия, архитектурно-градостроительный облик объекта - совокупность композиционных приёмов и фасадных решений объекта;

композиционный приём - взаимосвязанное и последовательное расположение частей и элементов архитектурного объекта;

фасадные решения объекта - решения объекта, определяющие высотные характеристики, материалы фасада, его членение и стилевые характеристики.

На федеральном уровне правовое регулирование архитектурно-градостроительного облика объекта отсутствует.

Из приведённых положений Закона Санкт-Петербурга N 692-147 следует, что при согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта уполномоченным органом оцениваются лишь использованные в материалах архитектурно-градостроительного облика объекта композиционные приёмы и фасадные решения объекта, которые не регламентируются утверждённой документацией по планировке территории, включая материалы по её обоснованию.

При этом соответствие или несоответствие информации об объекте, в том числе о его функциональном назначении и характеристиках, а также параметрах застройки, утверждённой документации по планировке территории, включая материалы по её обоснованию, в предмет оценки материалов архитектурно-градостроительного облика объекта не входит.

Таким образом, предусмотрев в оспариваемом положении, что несоответствие информации об объекте, в том числе о его функциональном назначении и характеристиках, а также параметрах застройки, утверждённой документации по планировке территории, включая материалы по её обоснованию, является основанием для принятия уполномоченным органом решения об отказе в приёме заявления, законодатель Санкт-Петербурга осуществил правовое регулирование, которое не отвечает требованиям определённости и ясности нормативных установлений, поскольку приводит к неопределённости в вопросе о том, что относится к предмету оценки материалов архитектурно-градостроительного облика объекта.

Поскольку такое регулирование со всей очевидностью не соответствует требованиям правовой определённости, вызывает неоднозначное толкование и не обеспечивают единообразного его понимания правоприменителями, у суда имелись основания для признания оспариваемого положения Закона Санкт-Петербурга N 692-147 недействующим.

Вместе с тем, судебная коллегия принимает во внимание следующее.

23 июня 2021 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят Закон Санкт-Петербурга N 327-76 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О порядке предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства и в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 327-76), который 7 июля 2021 г. подписан Губернатором Санкт-Петербурга, 9 июля 2021 г. опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru, и согласно статье 2 вступает в силу через 60 дней после дня его официального опубликования, то есть с 8 сентября 2021 г, за исключением пункта 3-1 статьи 1.

Пунктом 3-1 статьи 1 названного закона статья 4 Закона Санкт-Петербурга N 692-147 изложена в новой редакции.

В пункте 3 статьи 2 этого же закона указано, что пункт 3 статьи 1 данного закона, которым статья 4 Закона Санкт-Петербурга N 692-147 изложена в новой редакции, действует до 1 марта 2022 г.

Оспариваемое положение, содержащееся в пункте 3 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 692-147 в редакции отдельных положений Закона Санкт-Петербурга N 327-76, вступивших в силу с 8 сентября 2021 г, изменений не претерпело, и по-прежнему устанавливает, что одним из оснований отказа в приёме заявления является то, если информация об объекте, в том числе о его функциональном назначении и характеристиках, а также параметрах застройки, содержащаяся в материалах, не соответствует утверждённой документации по планировке территории, включая материалы по её обоснованию.

В то же время, в соответствии со статьёй 1 Закона Санкт-Петербурга N 327-76 изменился ряд положений понятийного аппарата Закона Санкт-Петербурга N 692-147, изложенного в его статье 2.

Так, архитектурно-градостроительный облик объекта - совокупность композиционных приёмов, фасадных решений, градостроительных параметров объекта;

фасадные решения объекта - решения наружных плоскостей объекта, включая материалы, членение, цветовое решение фасада, архитектурные детали и элементы декора, тип кровли (решение по её устройству), определяемые функциональным назначением объекта, его конструктивными особенностями, стилистическим решением его образа;

градостроительные параметры объекта - параметры объекта, определяемые в соответствии с градостроительными регламентами, установленными в Правилах землепользования и застройки, а также его функциональное назначение и иные относимые к объекту характеристики планируемого развития территории, содержащиеся в утверждённой документации по планировке территории, включая материалы по её обоснованию.

В статье 4 Закона Санкт-Петербурга N 692-147 в редакции отдельных положений Закона Санкт-Петербурга N 327-76, вступивших в силу с 8 сентября 2021 г, установлено, что решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта предоставляется на основании оценки материалов архитектурно-градостроительного облика объекта на соответствие либо несоответствие архитектурно-градостроительного облика объекта архитектурному облику Санкт-Петербурга с учётом следующих критериев: местоположение объекта относительно окружающих его архитектурных объектов; возможность градостроительной интеграции объекта в архитектурный облик Санкт-Петербурга, в том числе с учётом сложившихся историко-культурных, визуально-ландшафтных, инженерно-технических особенностей окружающей застройки; возможность сохранения сложившихся планировочных и (или) объёмно-пространственных решений застройки территории и функционального назначения территории; соблюдение предельных параметров разрешённого строительства и характеристик планируемого развития территории, установленных нормативными правовыми актами Правительства Санкт-Петербурга, регулирующими отношения в сфере градостроительства; соответствие композиционных приемов и фасадных решений функциональному назначению объекта; учёт сложившихся и формируемых стилевых характеристик окружающей застройки (окружающих архитектурных объектов) (пункт 1);

предметом оценки, указанной в пункте 1 данной статьи, являются использованные композиционные приёмы, фасадные решения и градостроительные параметры объекта (пункт 2).

Таким образом, в результате принятия Закона Санкт-Петербурга N 327-76 имевшаяся неопределённость правового регулирования, о которой указано выше, устранена.

Поскольку в предмет оценки материалов архитектурно-градостроительного облика объекта входят в том числе градостроительные параметры объекта, которые включают в себя относимые к объекту характеристики планируемого развития территории, содержащиеся в утверждённой документации по планировке территории, включая материалы по её обоснованию, оснований полагать, что оспариваемое положение пункта 3 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 692-147 не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, не имеется.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда, в том числе предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 апреля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЯЛТА" - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи