Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 31 августа 2021 г. по делу N 66а-915/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению Черепановой Валентины Яковлевны об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447

по апелляционной жалобе Барнаульской городской Думы на решение Алтайского краевого суда от 29 апреля 2021 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Черепанова В.Я. обратилась в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N447, в части установления территориальной зоны Р-5 в границах находящегося в пользовании административного истца и расположенного по адресу: "адрес", земельного участка с кадастровым номером N.

В обоснование заявленных требований указала, что 30 января 2020 года комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула отказал ей в предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", в собственность без проведения торгов для эксплуатации жилого дома в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне открытых пространств (Р-5), градостроительным регламентом которой не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. Полагает, что установление в границах названного земельного участка территориальной зоны открытых пространств (Р-5) противоречит имеющим большую юридическую силу нормам градостроительного и земельного законодательства, поскольку земельный участок, располагающийся в окружении множества иных индивидуальных жилых домов, был поставлен на кадастровый учет до принятия оспариваемых положений нормативного правового акта, и разрешенный вид его использования в установленном законом порядке был изменен на "индивидуальные жилые дома". В этой связи установление территориальной зоны, градостроительным регламентом которой не предусмотрено возведение индивидуальных жилых домов, административный ответчик в нарушение положений пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) осуществил без учета сложившейся планировки и существующего землепользования.

Решением Алтайского краевого суда от 29 апреля 2021 года административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе, срок на подачу которой восстановлен судом, представитель Барнаульской городской Думы Огнёва Е.А. со ссылкой на неправильное определение судом имеющих значение для дела обстоятельств и неверную оценку представленных доказательств, просит постановленный судебный акт отменить, приняв по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что судом не дана надлежащая правовая оценка факту отсутствия у административного истца права собственности в отношении спорного земельного участка, а также тому, что расположенная на участке постройка является самовольной и не участвует в гражданском обороте. Оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат содержанию генерального плана городского округа - города Барнаула, который является документом, определяющим перспективное развитие территории городского округа.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором, представлены возражения, в которых выражено мнение о законности и обоснованности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судебной коллегией в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного решения.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и его обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом, с соблюдением требований к виду и форме нормативного правового акта, порядку и процедуре его принятия, обнародования и введения в действие. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Судом установлено и материалами административного дела подтверждается, что Черепанова В.Я. с 1975 года пользуется жилым домом и земельным участком, расположенными по адресу: "адрес". Согласно выписке из технического паспорта на жилой дом от 12 января 2016 года жилой дом состоит из Литера А, на возведение которого документов не представлено.

Согласно фрагментам Генерального плана города Барнаула "Карта функциональных зон" и приложения 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки, расположенный по адресу: "адрес" земельный участок находится в иной функциональной зоне и территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Распоряжением Комитета по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула от 19 сентября 2019 года N 218 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории в кадастровом квартале N.

Постановлением администрации города Барнаула от 29 ноября 2019 года N 1998 предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка площадью "данные изъяты", кадастровый номер N, расположенного по адресу: "адрес" "индивидуальные жилые дома".

Письмом от 30 января 2020 года Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула Черепановой В.Я. отказано в предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" без проведения торгов на праве собственности для эксплуатации жилого дома по мотиву расположения испрашиваемого земельного участка в территориальной зоне открытых пространств (Р-5), градостроительным регламентом которой не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов.

С учетом изложенных обстоятельств, положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что административный истец вправе оспорить нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления в части отнесения земельного участка к территориальной зоне, не предусматривающей жилищное строительство.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям частей 3 - 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в документах территориального планирования отражаются, в том числе сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Принимая решение о наличии оснований для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим, суд первой инстанции исходил из того, что функциональное зонирование территории, в границах которой находится земельный участок административного истца, не отвечает принципу правовой определенности, поскольку не предусматривает какого-либо определенного описания этой зоны, градостроительной деятельности, что допускает неоднозначное толкование содержания нормативного правового акта.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, считая его правильным.

Так, проанализировав содержание Генерального плана г. Барнаула и материалов по его обоснованию, суд первой инстанции обоснованно отметил, что иная функциональная зона указана в названном акте как прочая озелененная территория, не вовлеченная в градостроительную деятельность, а спорный земельный участок отнесен к территории, которая является неблагоприятной для градостроительного освоения (затопляемые паводком 1% обеспеченности и подверженные оползням), однако ни градостроительное, ни водное законодательство не изымает из градостроительной деятельности территории, подвергающиеся затоплению (подтоплению).

Кроме того, статьей 81 Правил землепользования и застройки для территориальной зоны открытых пространств (Р-5) предусмотрен градостроительный регламент, которой к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Таким образом, вопреки положениям Генерального плана, Правилами землепользования и застройки территориальная зона открытых пространств предусматривает градостроительные регламенты, допускающие осуществление направленной на развитие этой территории градостроительной деятельности.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции правомерно заключил, что в условиях отсутствия соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории, в границах которой находится спорный земельный участок, также не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение этого земельного участка к территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Вопреки доводам апелляционной жалобы решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 29 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 (шести) месяцев в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационных жалобы, представления через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 14 сентября 2021 года.