Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 сентября 2021 г. по делу N 66а-953/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению Железняковой Валентины Вильямовны о признании недействующими с 10 января 2020 года пунктов 1, 2 части 3 статьи 81, абзаца 2 части 2 статьи 87 Устава города Тынды, по апелляционной жалобе Железняковой Валентины Вильямовны на решение Амурского областного суда от 15 марта 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI (далее также - Решение N 221-Р-ТГД-VI), опубликованным 03 февраля 2015 года в печатном издании "Авангард" N 4, принят Устав города Тынды от 26 декабря 2014 года N 42-НПА, зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области 26 января 2015 года N.

Частью 3 статьи 81 Устава города Тынды предусмотрено, что администрация города Тынды в сфере пенсионного обеспечения осуществляет следующие полномочия: определяет порядок назначения, выплаты, индексации, перерасчета, приостановления (возобновления), удержаний, прекращения выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города Тынды, замещавшим должности муниципальной службы города Тынды (пункт 1); назначает, производит выплату, индексацию, перерасчет, приостановление (возобновление), удержание, прекращение выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, в соответствии с порядком, утвержденным нормативным правовым актом правомочного органа города Тынды, принятым в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом (пункт 2).

Абзацем вторым части 2 статьи 87 Устава города Тынды предусмотрено, что должности муниципальной службы, правовое положение (статус) муниципального служащего, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения, рабочее (служебное) время и время отдыха, условия оплаты труда муниципального служащего, гарантии, предоставляемые муниципальному служащему, стаж муниципальной службы, дисциплина труда, финансирование муниципальной службы и другие вопросы муниципальной службы устанавливаются нормативным правовым актом о муниципальной службе в городе Тынде, принимаемым правомочным органом местного самоуправления, и иными муниципальными правовыми актами в соответствии с действующим законодательством и настоящим уставом.

Железнякова В.В. обратилась в Амурский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения, просила признать не действующими с 10 января 2020 года указанные положения Устава города Тынды, а именно:

- пункт 1 части 3 статьи 81 Устава города Тынды - в той мере, в которой названное положение позволяет администрации г. Тынды при назначении и выплате пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города Тынды, замещавшим должности муниципальной службы города Тынды, не учитывать порядок, предусмотренный для государственных служащих Амурской области, а также положения статьи 21 Закона Амурской области от 31 августа 2007 года N 364-ОЗ "О муниципальной службе в Амурской области";

- пункта 2 части 3 статьи 81 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом не определен правомочный орган города Тынды по утверждению порядка назначения, выплаты, индексации, перерасчета, приостановления (возобновления), удержания, прекращения выплаты пенсии за выслугу лет;

- абзаца второго части 2 статьи 87 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным абзацем не предусматривается право муниципального служащего на пенсионное обеспечение по выслуге лет.

В обоснование заявленных исковых требований указала, что до 23 ноября 2020 года являлась муниципальным служащим города Тынды, после чего распоряжением Администрации города Тынды от 21 октября 2020 года была уволена на основании пункта 2 части 1 статьи 19 Федерального закона от 02 марта 2007 года N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в связи с достижением предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

По мнению административного истца, оспариваемые нормы Устава города Тынды противоречат имеющим большую юридическую силу положениям статей 5, 21 Закона Амурской области от 31 августа 2007 года N 364-ОЗ "О муниципальной службе в Амурской области", статьям 23 и24 Федерального закона от 02 марта 2007 года N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", поскольку, допускают неопределенность правового регулирования в сфере пенсионного обеспечения в городе Тынде, не обладающей устойчивостью, стабильностью, единством и логической завершенностью нормативно-правовых предписаний.

Решением Амурского областного суда от 15 марта 2021 года в удовлетворении административных исковых требований Железняковой В.В. отказано.

В апелляционной жалобе (с учетом представленных в суд апелляционной инстанции дополнений) Железнякова В.В. со ссылкой на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просит постановленный судебный акт отменить, приняв по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В качестве доводов апелляционной жалобы указывает, что суд первой инстанции не привел мотивов и оснований для отказа в удовлетворении требования о признании недействующим пункта 2 части 3 статьи 81 Устава города Тынды; необоснованно осуществил проверку оспариваемых норм на соответствие актам, имеющим меньшую юридическую силу; не принял во внимание, что представляющая в судебном заседании интересы Тындинской городской Думы Ширшова О.А. в соответствии со статьей 34 Устава Тындинской городской Думы не обладает необходимыми для этого полномочиями; не осуществил проверку оспариваемых положений на соответствие статье 20 Закона Амурской области от 13 декабря 2006 года N 261-ОЗ "О государственной гражданской службе Амурской области", Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также Закону Амурской области от 31 августа 2007 года N 364-ОЗ "О муниципальной службе в Амурской области"; не дал надлежащей правовой оценки тому обстоятельству, что со дня вступления в силу изменений, внесенных в часть 3 статьи 81 Устава города Тынды (в редакции от 23 декабря 2019 года) у администрации города Тынды отсутствуют полномочия по утверждению условий и размеров установления и назначения пенсии за выслугу лет.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором прокуратуры Амурской области принесены возражения, в которых он, выражая мнение об ошибочном толковании истцом норм материального права, просит обжалуемое решение оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы (с учетом дополнений) и поступивших на нее возражений, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения жалобы и отмены решения Амурского областного суда, считая его правильным.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также определение государственных гарантий его осуществления установлены Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан.

Исходя из приведенных законоположений, принятый решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI опубликованным 03 февраля 2015 года в печатном издании "Авангард" N 4, Устав города Тынды от 26 декабря 2014 года N 42-НПА, подписанный мэром города Тынды Е.П. Черенковым и зарегистрированный Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области 26 января 2015 года N, принят уполномоченным органом, с соблюдением требований к процедуре его принятия, форме, порядку опубликования и введения в действие. Решение суда по указанным основаниям не обжалуется.

Принимая решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований Железняковой В.В, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые ею положения Устава г. Тынды не противоречат имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам и не нарушают прав и законных интересов Железняковой В.В, являющейся субъектом возникшего административного правоотношения.

С данными выводами судебная коллегия соглашается, считая их правильными.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, регулируются Федеральным законом от 02 марта 2007 года N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 25-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона N131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (часть 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно пункту 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона РФ от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Как правильно указал суд, право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11 Федерального закона N 25-ФЗ).

В силу пункта 6 статьи 5 Федерального закона N 25-ФЗ взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - государственная гражданская служба) обеспечивается посредством соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 23 Федерального закона N 25-ФЗ муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей.

В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 24 Федерального закона N 25-ФЗ).

В соответствии с Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (абзац 12 части 1 статьи 8 Закона Амурской области от 31 августа 2007 года N 364-ОЗ "О муниципальной службе в Амурской области").

Установление и выплата пенсии за выслугу лет производится в порядке, определенном муниципальными правовыми актами, с учетом порядка, предусмотренного для государственных гражданских служащих, и настоящей статьи (абзац 3 части 2 статьи 21 Закона Амурской области от 31 августа 2007 года N 364-ОЗ "О муниципальной службе в Амурской области").

Оценивая содержание пункта 1 части 3 статьи 81 Устава города Тынды в контексте приведенных положений федерального и регионального законодательства, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что из содержания оспариваемых Железняковой В.В. положений не следует, что они предоставляют администрации города Тынды возможность при назначении и выплате пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города Тынды, замещавшим должности муниципальной службы города Тынды, не учитывать (не принимать во внимание) порядок, предусмотренный для назначения таких пенсий государственным служащим Амурской области, учитывая ряд принятых органами местного самоуправления в развитие оспариваемых положений нормативных правовых актов.

С указанными выводами судебная коллегия также соглашается, признавая их верными.

Так судом установлено, что административным ответчиком в развитие положений пункта 1 части 3 статьи 81 Устава города Тынды принят нормативный правовой акт города Тынды от 08 сентября 2016 года N 34-НПА "О муниципальной службе в городе Тынде", пунктом 3 статьи 20 которого предусмотрено, что условия, размеры, порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города определяются нормативным правовым актом, принимаемым правомочным органом местного самоуправления города в соответствии с Уставом города, с учетом порядка, предусмотренного для государственных гражданских служащих.

В свою очередь, в целях реализации закрепленных в Уставе города Тынды полномочий администрации города Тынды города Тынды, указанным органом местного самоуправления принято постановление от 13 ноября 2018 года N 2388 "Об условиях, размерах, порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим муниципальной службы города Тынды" (с соответствующими положениями), пунктом 2 Положения об условиях, размера установления и назначения пенсии за выслугу лет в городе Тынде которого предусмотрено, что в сфере пенсионного обеспечения на муниципальных служащих в полном объеме распространяются права государственных гражданских служащих, установленные федеральными законами и Законом Амурской области "О государственной гражданской службе Амурской области".

При указанных обстоятельствах доводы административного иска о противоречии пункта 1 части 3 статьи 81 Устава города Тынды положениям статей 5, 23 и 24 Федерального закона от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также положениям статьи 21 Закона Амурской области от 31 августа 2007 года N 364-ОЗ "О муниципальной службе в Амурской области".

По этим же основаниям и учитывая, что федеральный законодатель, допуская возможность использования в нормотворческой деятельности отсылочных норм, одновременно с этим не требует от представительных органов местного самоуправления абсолютного дублирования в принимаемых ими в пределах их полномочий нормативных правовых актов соответствующих положений федерального законодательства, в том числе в развитие которых такие нормативные правовые акты принимаются органами местного самоуправления, судебная коллегия не усматривает противоречия положений пункта 1 части 3 статьи 81 Устава города Тынды и положениям статьи 20 Закона Амурской области от 13 декабря 2006 года N 261-ОЗ "О государственной гражданской службе Амурской области".

Доводы апелляционной жалобы об обратном основаны на неверном толковании материального права, в связи с чем являются неверными.

Ссылка административного истца о проверке судом первой инстанции оспариваемых положений нормативного правового акта актам, имеющим меньшую юридическую силу, не соответствует фактическим обстоятельствам дела и опровергается содержанием судебного решения, в связи с чем является несостоятельной.

Оценивая доводы административного иска о противоречии абзаца 2 части 2 статьи 87 Устава города Тынды требованиям правовой определенности нормативного правового акта и возможности его произвольного применения, суд первой инстанции также обоснованно не усмотрел оснований для признания названного законоположения недействующим, установив, что оспариваемая норма сама по себе не закрепляет какие-либо конкретные права муниципального служащего.

Дополнительно к указанным выводам судебная коллегия находит необходимым указать, что поскольку пенсионное обеспечение за выслугу лет предусмотрено пунктом 5 части 1 статьи 23 Федерального закона N 25-ФЗ в числе предоставляемых муниципальному служащему гарантий, следовательно, непосредственное указание в абзаце 2 части 2 статьи 87 Устава города Тынды на подлежащие установлению нормативными правовым актами о муниципальной службе гарантии муниципальному служащему, с очевидностью свидетельствует о включении в данную норму и права муниципального служащего на пенсионное обеспечение за выслугу лет.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии в мотивировочной части судебного решения выводов в отношении заявленного Железняковой В.В. требования о признании недействующим пункта 2 части 3 статьи 81 Устава города Тынды заслуживают внимания, однако на законность судебного акта не влияют, поскольку допущенное судом первой инстанции нарушение положений пункта 3 части 4 статьи 180 КАС РФ при апелляционном рассмотрении административного дела относится к числу устранимых, в связи с чем может быть устранено судом апелляционной инстанции.

Из содержания пункта 2 части 3 стать 81 Устава города Тынды следует, что администрация города Тынды в сфере пенсионного обеспечения осуществляет следующие полномочия: назначает, производит выплату, индексацию, перерасчет, приостановление (возобновление), удержание, прекращение выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, в соответствии с порядком, утвержденным нормативным правовым актом правомочного органа города Тынды, принятым в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом.

Из материалов дела следует, что Железнякова В.В. до 23 ноября 2020 года являлась муниципальным служащим города Тынды. Распоряжением Администрации города Тынды от 21 октября 2020 года была уволена на основании пункта 2 части 1 статьи 19 Федерального закона от 02 марта 2007 года N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", в связи с достижением предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

В связи с тем, что административный истец не относилась в период осуществления обязанностей муниципального служащего к числу лиц, замещавших муниципальные должности и осуществлявших свои полномочия на постоянной основе, и к числу указанных лиц не относится также и в настоящее время, судебная коллегия приходит к выводу о том, что названное оспариваемое положение нормативного правового акта прав Железняковой В.В. не нарушает, в связи с чем отсутствуют основания для удовлетворения заявленных Железняковой В.В. в указанной части административных исковых требований.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии у Ширшовой О.А. полномочий на представление интересов Тындинской городской Думы основаны на неверном толковании процессуального закона и на законность судебного акта не влияют.

Иные доводы апелляционной жалобы не имеют правового значения для рассмотрения настоящего дела.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению в спорном правоотношении, решение суда является законным и обоснованным. Оснований, влекущих отмену или изменение решения в соответствии со статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 15 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Железняковой Валентины Вильямовны - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Амурский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 17 сентября 2021 года.