Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 сентября 2021 г. по делу N 66а-992/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Войтко С.Н. и Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного суда Республики Хакасия от 18 июня 2021 года

по административному делу N 3а-54/2021 по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании недействующим в части закона Республики Хакасия от 16 ноября 2020 года N 68-ЗРХ "О контрольной деятельности Верховного Совета Республики Хакасия".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, объяснения представителя Верховного Совета Республики Хакасия ФИО6, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением к Верховному Совету Республики Хакасия о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 7 статьи 8 закона Республики Хакасия от 16 ноября 2020 года N 68-ЗРХ "О контрольной деятельности Верховного Совета Республики Хакасия" (далее - Закон N 68-ЗРХ).

В обоснование административных исковых требований указано, что в оспариваемой норме ежегодный отчет министра внутренних дел по Республике Хакасия отнесен к форме контрольной деятельности Верховного Совета Республики Хакасия. Вместе с тем в соответствии со статьей 49 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Федеральный закон N 3-ФЗ) государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Иным органам публичной власти, включая органы государственной власти субъектов Российской Федерации, контрольные полномочия в отношении органов полиции федеральным законодательством не предоставлены. Отчет министра внутренних дел по Республике Хакасия перед административным ответчиком является формой реализации публичной функции и информирования о свой деятельности, в связи с чем не может являться формой контроля Верховного Совета Республики Хакасия.

Решением Верховного суда Республики Хакасия от 18 июня 2021 года административно-исковые требования удовлетворены, признан не соответствующим иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 7 статьи 8 Закона N 68-ЗРХ.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объеме, ссылаясь на то, что выводы суда основаны на неправильном применении норм материального права. Предусмотренное пунктом 7 статьи 8 Закона N 68-ЗРХ заслушивание Верховным Советом Республики Хакасия ежегодного отчета министра внутренних дел по Республике Хакасия о деятельности полиции Министерства внутренних дел по Республике Хакасия, вопреки выводам, изложенным в решении суда, осуществляется не в рамках контроля за деятельностью полиции, а в рамках контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Хакасия. При этом предусмотренные частью 1 статьи 15 Закона N 68-ЗРХ решения Верховного Совета Республики Хакасия носят исключительно рекомендательный характер и не предусматривают возможности непосредственного вмешательства в деятельность полиции с целью ее корректировки, а также не содержат возможности самостоятельного применения каких-либо мер принуждения или воздействия в отношении должностных лиц органов внутренних дел. Кроме того, в предмет оспариваемого закона не входит регулирование не только деятельности полиции, но и порядка заслушивания (рассмотрения) административным ответчиком соответствующего отчета. Исходя из системного толкования оспариваемого закона и Регламента Верховного Совета Республики Хакасия, утвержденного постановлением Верховного Совета Республики Хакасия от 29 октября 1997 года N 83-5, предусмотрена возможность проведения отчета о деятельности полиции министром внутренних дел по Республике Хакасия, а при наличии согласия административного ответчика - заместителем министра внутренних дел по Республике Хакасия - начальником полиции.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу прокурор, участвовавший в деле, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения представителя административного ответчика, возражения прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого решения.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

Следовательно, прокурор Республики Хакасия мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Верховный суд Республики Хакасия.

Разрешая заявленные административные исковые требования по существу, суд обосновано исходил из того, что Закон N 68-ЗРХ принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации - Республики Хакасия, уполномоченным на то органом государственной власти - Верховным Советом Республики Хакасия, в установленной форме и с соблюдением требований к порядку принятия, введения в действие и опубликования. Судебная коллегия находит данный вывод правильным и обоснованным, административное исковое заявление в части нарушения процедуры принятия нормативного правового акта доводов не содержит.

Статья 72 Конституции Республики Хакасия предусматривает, что Верховный Совет Республики Хакасия является постоянно действующим высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Хакасия.

В силу подпунктов "б", "б.3" и "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, заслушивает информацию о деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствующем субъекте Российской Федерации, осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

На основании подпункта "а" пункта 4 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

Закон N 68-ЗРХ регулирует общественные отношения, связанные с осуществлением Верховным Советом Республики Хакасия, Президиумом Верховного Совета Республики Хакасия, депутатами Верховного Совета Республики Хакасия, комитетами (комиссиями) Верховного Совета Республики Хакасия, депутатской комиссией по рассмотрению фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения депутатского расследования, контрольной деятельности на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Хакасия, законов Республики Хакасия, настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Республики Хакасия (статья 1 Закона N 68-ЗРХ).

Согласно статье 6 Закона N 68-ЗРХ контрольная деятельность осуществляется, в том числе, в форме заслушивания (рассмотрения) отчетов.

В соответствии с пунктом 7 статьи 8 Закона N 68-ЗРХ Верховный Совет заслушивает (рассматривает) ежегодный отчет министра внутренних дел по Республике Хакасия о деятельности полиции Министерства внутренних дел по Республике Хакасия.

Конституция Российской Федерации в пунктах "в", "о" и "т" статьи 71 указывает на то, что в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, процессуальное законодательство и федеральная государственная служба.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 4 Федерального закона N 3-ФЗ полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Она является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации.

Частью 1 статьи 3 Федерального закона N 3-ФЗ установлено, что правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон N 3-ФЗ, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел

На основании части 2 статьи 3 Федерального закона N 68-ЗРХ полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 49 Федерального закона N 3-ФЗ государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Ведомственный контроль за деятельностью полиции осуществляется в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Граждане Российской Федерации и общественные объединения могут осуществлять общественный контроль за деятельностью полиции (часть 1 статьи 50 Федерального закона N 3-ФЗ).

Статьями 51 и 52 Федерального закона N 3-ФЗ предусмотрено, что за деятельностью полиции также осуществляется судебный контроль и прокурорский надзор.

В силу частей 1 и 3 статьи 8 Федерального закона N 3-ФЗ деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об административных правонарушениях, об оперативно-разыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций. Полиция регулярно информирует государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами. Периодичность, порядок отчетности, а также категории должностных лиц, уполномоченных отчитываться перед указанными органами и гражданами, определяются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Согласно пункту 1 Инструкции по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 975, задачами проведения отчетов должностных лиц являются: информирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований и граждан о состоянии правопорядка на обслуживаемой территории; развитие в рамках действующего законодательства системы общественного контроля над деятельностью полиции; обеспечение взаимодействия полиции с государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами по предупреждению и раскрытию преступлений и правонарушений; правовое просвещение граждан.

Министры внутренних дел по республикам, начальники главных управлений, управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации отчитываются перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации о деятельности полиции подчиненных органов внутренних дел один раз в год - в первом квартале года, следующего за отчетным. В проведении отчета руководителя территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне принимает участие его заместитель - начальник полиции. По согласованию с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации руководитель территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне может делегировать полномочия проведения отчета своему заместителю - начальнику полиции (пункты 8 и 10 данной инструкции).

Аналогичное по содержанию положение содержится в статье 111(7) Регламента Верховного Совета Республики Хакасия, утвержденного постановлением Верховного Совета Республики Хакасия от 29 октября 1997 года N 83-5.

На основании анализа приведенных правовых норм судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе осуществлять законодательное регулирование деятельности полиции, в том числе в области ее контроля. При этом отчет должностных лиц перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации является только способом информирования о своей деятельности и к форме контроля относится не может.

Доводы апелляционной жалобы о том, что предусмотренное пунктом 7 статьи 8 Закона N 68-ЗРХ заслушивание Верховным Советом Республики Хакасия ежегодного отчета министра внутренних дел по Республике Хакасия о деятельности полиции Министерства внутренних дел по Республике Хакасия осуществляется не в рамках контроля за деятельностью полиции, а в рамках контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Хакасия, о том, что приведенные в части 1 статьи 15 Закона N 68-ЗРХ решения Верховного Совета Республики Хакасия носят исключительно рекомендательный характер, не предполагают возможности непосредственного вмешательства в деятельность полиции с целью ее корректировки, а также не содержат возможности самостоятельного применения каких-либо мер принуждения или воздействия в отношении должностных лиц полиции, судебная коллегия отклоняет.

В статье 2 Закона N 68-ЗРХ определены основные цели контрольной деятельности Верховного Совета Республики Хакасия, к которым, в том числе, пунктами 1, 2, 6 и 8 отнесены: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение соблюдения и исполнения законов Республики Хакасия; противодействие коррупции; инициирование привлечения виновных лиц к установленной законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Хакасия ответственности за правонарушения, выявленные в ходе осуществления контрольной деятельности.

В соответствии с подпунктами 2 и 3 пункта 1 статьи 15 Закона N 68-ЗРХ по результатам осуществления контрольной деятельности Верховный Совет Республики Хакасия в пределах установленных полномочий вправе: предложить соответствующим органам государственной власти, органам местного самоуправления и (или) их должностным лицам принять меры по устранению нарушений, выявленных в ходе контрольной деятельности, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению указанных нарушений; обратиться к лицам, имеющим в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Хакасия право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых признана неудовлетворительной, об отстранении указанных лиц от должности.

В приведенных нормах не закреплено каких-либо исключений применительно к контрольной деятельности в отношении должностных лиц органов полиции, поэтому из буквального толкования данных норм в совокупности с оспариваемым положением следует, что предусмотренное пунктом 7 статьи 8 Закона N 68-ЗРХ заслушивание Верховным Советом Республики Хакасия ежегодного отчета министра внутренних дел по Республике Хакасия предполагает возможность признания деятельности полиции неудовлетворительной и возникновения негативных последствий. Указание административного ответчика на то, что отчет заслушивается в рамках контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Хакасия, не свидетельствует о необоснованности административно-исковых требований прокурора.

Утверждение апеллянта о том, что в предмет оспариваемого закона не входит регулирование порядка заслушивания (рассмотрения) административным ответчиком отчета о деятельности полиции, так как исходя из системного толкования Закона N 68-ЗРХ и Регламента N 83-5 предусмотрена возможность проведения отчета о деятельности полиции при наличии согласия Верховного Совета - заместителем министра внутренних дел по Республике Хакасия - начальником полиции, опровергается содержанием пункта 7 статьи 8 Закона 68-ЗРХ, где указано конкретное должностное лицо, которое уполномочено отчитываться перед Верховным Советом Республики Хакасия - министр внутренних дел по Республике Хакасия, при этом какой-либо отсылки к положениям Регламента N 83-5 не содержится.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции и являлись предметом рассмотрения, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, в связи с чем оснований для его отмены или изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного суда Республики Хакасия от 18 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика Верховного Совета Республики Хакасия - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Верховный суд Республики Хакасия в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 01 октября 2021 года.