Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 30 июля 2001 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района"

город Майкоп

от 30 июля 2001 года

Конституционный Суд Республики Адыгея в составе Председателя Беретаря Т.А., судей Кулинченко О.М., Купина В.А., с участием Фатина А.Л. - начальника отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Прокуратуры Республики Адыгея, старшего советника юстиции - представителя Прокурора Республики Адыгея - стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Республики Адыгея, Гармозы П.В. - и.о. начальника правового управления Администрации Президента Республики Адыгея и Кабинета Министров Республики Адыгея - стороны, подписавшей оспариваемый акт, руководствуясь подпунктом "а" пункта 1 статьи 101 Конституции Республики Адыгея, подпунктом "а" пункта 1 части 1 статьи 3, пунктом 1 части 2 статьи 22, статьями 82, 83, 84, 85 Конституционного закона Республики Адыгея "О Конституционном Суде Республики Адыгея", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных норм Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Прокурора Республики Адыгея о проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Адыгея оспариваемые в названном Законе Республики Адыгея нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Кулинченко О.М., объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы, Конституционный Суд Республики Адыгея установил:

1. В запросе Прокурора Республики Адыгея ставится под сомнение конституционность следующих норм Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района":

- пункт 1 части 1 статьи 30, согласно которому полномочия главы администрации города, района могут быть досрочно прекращены ввиду утраты им гражданства Республики Адыгея;

- пункт 2 части 1 статьи 30 о том, что полномочия главы администрации города, района могут быть досрочно прекращены в случае выезда на постоянное место жительства за пределы Республики Адыгея;

- части 2, 3, 4, 5 статьи 30, устанавливающие порядок досрочного прекращения полномочий главы администрации города, района в случаях нарушения действующего законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея, а также за занятие деятельностью и совершение действий, не совместимых с должностью главы администрации города, района.

Прокурор Республики Адыгея полагает, что указанные нормы Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района" не соответствуют Конституции Республики Адыгея, ее статьям 6, 18, 20, 26, 42, 57 (пункт 2).

2. Статья 57 (пункт 1) Конституции Республики Адыгея установила, что гражданство Республики Адыгея приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом.

Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо в полном объеме обладает всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией, и пользуется защитой государства. Гражданство является одним из правовых признаков, подчеркивающих суверенность государства.

Конституция Республики Адыгея (пункт 2 статьи 57) устанавливает, что гражданин Республики Адыгея является одновременно гражданином Российской Федерации. Следовательно, утрата гражданства Республики Адыгея может наступить только одновременно с утратой гражданства Российской Федерации, а факт утраты лишь гражданства Республики Адыгея не влечет правовых последствий для гражданина Российской Федерации и не может являться основанием для досрочного освобождения главы администрации города, района от занимаемой должности, поскольку это лицо остается гражданином Российской Федерации. Данное конституционное установление согласуется со статьей 6, пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которым гражданство Российской Федерации является единым, приобретается и прекращается в соответствии с федеральными законами, регулирование вопросов гражданства относится к ведению Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Республики Адыгея законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Республике Адыгея, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Адыгея и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации (пункт 3 статьи 6).

Из этих конституционных установлений следует, что законы Республики Адыгея ни при каких условиях не должны вступать в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, принятыми по предметам ведения Российской Федерации.

Следовательно, пункт 1 части 1 статьи 30 Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района", согласно которому глава администрации города, района досрочно прекращает свои полномочия в связи с утратой гражданства Республики Адыгея, не соответствует статье 6 (пункты 1, 3), статье 57 (пункт 1) Конституции Республики Адыгея.

3. В запросе Прокурора Республики Адыгея оспаривается также конституционность пункта 2 части 1 статьи 30 Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района", согласно которому полномочия главы администрации города, района могут быть досрочно прекращены в случае выезда на постоянное место жительства за пределы Республики Адыгея. Заявитель полагает, что данная норма нарушает статьи 6, 18, 26 Конституции Республики Адыгея.

Согласно Конституции Республики Адыгея (статья 18) на территории Республики Адыгея гарантируется осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Согласно статье 46 (пункт 2) Конституции Республики Адыгея ограничение прав и свобод гражданина допускается лишь временно в условиях введения режима чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом.

Конституция Республики Адыгея не устанавливает ограничений для занятия гражданином должности в органах государственной власти республики в зависимости от места жительства. Более того, статья 20 (пункт 2) Конституции Республики Адыгея гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства.

Данная правовая позиция уже была сформулирована Конституционным Судом Республики Адыгея в постановлении от 15.06.2001 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении".

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определил, что ограничение пассивного избирательного права граждан может устанавливаться только Конституцией Российской Федерации.

Следовательно, изменение главой администрации города, района места жительства не может служить основанием для досрочного освобождения его от занимаемой должности.

Таким образом, устанавливая в качестве основания для досрочного прекращения полномочий главы администрации города, района выезд его на постоянное место жительства за пределы Республики Адыгея, законодатель вводит запреты, не согласующиеся с положениями статей 20 (пункт 2), 26 (пункт 2), 46 (пункт 2) Конституции Республики Адыгея, и ограничивает права главы администрации города, района по сравнению с правами других граждан.

4. В запросе Прокурора Республики Адыгея оспаривается конституционность частей 2, 3, 4, 5 статьи 30 Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района". По мнению Прокурора Республики Адыгея досрочному освобождению главы администрации города, района от занимаемой должности за нарушение законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея должна предшествовать процедура судебного установления факта нарушения законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея (пункт 6 части 1 статьи 30 Закона).

Согласно Конституции Республики Адыгея (подпункт "л" статьи 78) Президент Республики Адыгея вправе освобождать от должности главу администрации города, района.

Конкретизируя эти конституционные положения, Закон Республики Адыгея "Об администрации города, района" предусмотрел, что Президент Республики Адыгея до принятия решения о досрочном освобождении главы администрации города, района от занимаемой должности за нарушение законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея вносит в городское, районное Собрание представителей (Совет народных депутатов) мотивированное представление для получения согласия на освобождение главы администрации города, района от занимаемой должности, после чего освобождает главу администрации города, района в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 30 Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района".

Частью 4 статьи 5 Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района" установлено, что городская, районная администрация и глава администрации действуют на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Адыгея, федеральных законов и законов Республики Адыгея, указов Президента Республики Адыгея, постановлений Кабинета Министров Республики Адыгея, нормативных правовых актов иных органов государственной власти, изданных в соответствии с их компетенцией. Следовательно, за нарушение установленных законом требований возможно досрочное освобождение главы администрации города, района от занимаемой должности в качестве меры юридической ответственности. При этом необходимо иметь в виду, что для установления факта нарушения законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея не всегда требуется судебное решение.

Конституция Республики Адыгея и федеральное законодательство предусматривают случаи, когда для установления факта нарушения законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея необходимо судебное решение.

Однако статья 30 Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района" (части 2, 3, 4, 5) не устанавливает четких правовых критериев для установления факта нарушения главой администрации города, района законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея. Данная норма Закона в силу своей неопределенности создает трудности для правоприменителя, условия для произвольного субъективного толкования понятия "нарушение законодательства".

Указанными нормативными положениями Закона Республики Адыгея городские, районные Собрания представителей (Советы народных депутатов) фактически наделяются законодателем теми функциями, которые присущи судебной власти, что не соответствует основополагающему, конституционно закрепленному принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (пункт 1 статьи 7 Конституции Республики Адыгея). Досрочное освобождение главы администрации города, района от занимаемой должности в качестве института конституционно-правовой ответственности за допущенное нарушение законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея не противоречит Конституции Республики Адыгея за исключением, когда факт нарушения законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея требует подтверждения вступившим в законную силу решением соответствующего суда. При наличии судебного решения, подтверждающего факт нарушения главой администрации города, района законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея, Президент Республики Адыгея может в соответствии с подпунктом "л" статьи 78 Конституции Республики Адыгея освобождать главу администрации от должности, не обращаясь за получением согласия в городское, районное Собрание представителей (Совет народных депутатов), а в других случаях, не требующих подтверждения факта нарушения законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея судебным решением, сохраняется процедура, установленная в законе.

Конституционно-правовой статус городского, районного Собрания представителей (Совета народных депутатов) и его компетенция, закрепленные в Конституции Республики Адыгея, исключают возможность наличия у местного представительного органа государственной власти полномочий на дачу согласия Президенту Республики Адыгея на освобождение главы администрации города, района за допущенные нарушения законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея, поскольку отклонение представления Президента Республики Адыгея по поводу досрочного освобождения главы администрации города, района от должности может привести к отказу от исполнения требований закона. Устанавливая правило, согласно которому Президент Республики Адыгея должен обращаться с представлением в городское, районное Собрание представителей (Совет народных депутатов), законодатель не учел, что этим он ограничивает конституционное право Президента Республики Адыгея освобождать главу администрации города, района от должности.

Законодатель, вводя институт досрочного прекращения полномочий главы администрации города, района за нарушение действующего законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея обязан предусмотреть четкие правовые основания и надлежащий механизм отзыва. Основанием для досрочного освобождения от должности могут служить лишь нарушения законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея, факт совершения которых этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

Согласно пункту 1 статьи 98 Конституции Республики Адыгея правосудие в Республике Адыгея осуществляется только судом. Только суд в определенных случаях и прямо предусмотренных Конституцией Республики Адыгея и федеральным законодательством может установить факт нарушения главой администрации города, района законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея. В частности, издание главой администрации города, района нормативных актов, не соответствующих Конституции Республики Адыгея, федеральному законодательству, требует подтверждения соответствующими судами.

Аналогичный порядок предусмотрен в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 19), согласно которому решение вопроса об отстранении высшего должностного лица от должности осуществляется лишь в случаях, если нарушение законодательства установлено соответствующим судом.

Следовательно, досрочное прекращение полномочий главы администрации города, района за нарушения законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея без подтверждения данного обстоятельства вступившим в силу решением соответствующего суда (части 2, 3, 4, 5 статьи 30 Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района") в тех случаях, когда такое подтверждение прямо предусмотрено Конституцией Республики Адыгея и федеральным законодательством, не соответствует Конституции Республики Адыгея, ее статьям 7 (пункты 1, 2, 4), 98 (пункт 1).

5. Прокурор Республики Адыгея оспаривает также конституционность положений пунктов 2, 3, 4, 5 статьи 30 Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района" в той части, в которой глава администрации города, района может быть досрочно освобожден от должности за занятие деятельностью и совершение действий, не совместимых с должностью главы администрации, что предусмотрено пунктом 8 части 1 указанной статьи Закона.

При оценке конституционности указанных нормативных положений данного Закона необходимо рассматривать их во взаимосвязи с иными законами Республики Адыгея, в которых действия и деятельность, не совместимые с должностью главы администрации, указаны непосредственно.

Так, статья 28 Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района" содержит ограничения для главы администрации города, района и указывает виды деятельности, заниматься которыми он не вправе. Аналогичные запреты содержит и статья 12 Закона Республики Адыгея "О государственной службе в Республике Адыгея".

Факт несоблюдения установленных в Законе предписаний настолько очевиден, что не требует специального судебного решения. При этом досрочное освобождение главы администрации города, района от занимаемой должности возможно лишь при условии, что оно как разновидность юридической ответственности должно быть соразмерно степени совершенных действий. При соблюдении указанных требований и условий досрочное освобождение главы администрации города, района от должности по этим основаниям не может рассматриваться как несоответствующее Конституции Республики Адыгея.

На основании изложенного и руководствуясь частью 2 статьи 43, частями 1, 2 статьи 71, статьями 72, 73, частью 1 статьи 84, статьей 85 Конституционного закона Республики Адыгея "О Конституционном Суде Республики Адыгея", Конституционный Суд Республики Адыгея постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Республики Адыгея положения частей 2, 3, 4, 5 статьи 30 Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района" в той части, в которой допускается досрочное освобождение главы администрации города, района от занимаемой должности за занятие деятельностью и совершение действий, не совместимых с должностью главы администрации города, района, без предварительного судебного решения.

2. Признать не соответствующими Конституции Республики Адыгея следующие положения Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района":

- положения пункта 1 части 1 статьи 30 о том, что полномочия главы администрации города, района могут быть досрочно прекращены ввиду утраты им гражданства Республики Адыгея, - как противоречащие статьям 6 (пункты 1, 3), 57 (пункт 1) Конституции Республики Адыгея;

- положения пункта 2 части 1 статьи 30 о досрочном прекращении полномочий главы администрации города, района в случае выезда на постоянное место жительства за пределы Республики Адыгея - как противоречащие статьям 20 (пункт 2), 26 (пункт 2), 46 (пункт 2) Конституции Республики Адыгея;

- положения частей 2, 3, 4, 5 статьи 30 в той части, в которой допускается досрочное освобождение главы администрации города, района от занимаемой должности за нарушение законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея, когда это прямо предусмотрено Конституцией Республики Адыгея и федеральными законами, не на основании вступившего в силу решения соответствующего суда, - как противоречащие статьям 7 (пункты 1, 2, 4), 98 (пункт 1) Конституции Республики Адыгея.

3. Положения пунктов 1, 2 части 1, частей 2, 3, 4, 5 статьи 30 Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района", признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Республики Адыгея, утрачивают силу с момента провозглашения настоящего Постановления.

4. Республиканскому законодателю надлежит в Законе Республики Адыгея "Об администрации города, района" более четко определить, какие нарушения законодательства Российской Федерации и Республики Адыгея требуют подтверждения судебным решением, а какие, в силу их очевидности, не требуют подтверждения факта их совершения соответствующим судом.

5. Согласно частям 1 и 2 статьи 77 Конституционного закона Республики Адыгея "О Конституционном Суде Республики Адыгея" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. В соответствии со статьей 76 Конституционного закона Республики Адыгея "О Конституционном Суде Республики Адыгея" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Адыгея. Постановление должно быть опубликовано также в Собрании законодательства Республики Адыгея и Вестнике Конституционного Суда Республики Адыгея.

Конституционный Суд Республики Адыгея

N 4-П