Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 августа 2021 г. по делу N 8а-13219/2021[88а-13438/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Зеленского А.М, Терентьевой Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Главы Республики Коми на решение Верховного Суда Республики Коми от 30 ноября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 апреля 2021 года, кассационное представление прокуратуры Республики Коми на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 апреля 2021 года, по административному делу N 3а-197/2020 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Коми ФМ" о признании не действующими в части Правил распространения наружной рекламы с использованием рекламных конструкций на территориях муниципальных образований в Республике Коми, утверждённых приказом Администрации Главы Республики Коми от 11 мая 2018 года N 39-р.

Заслушав доклад судьи Терентьевой Н.А, выслушав представителя Администрации Главы Республики Коми Кирьянову Л.С, поддержавшую доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Леонтьева С.А, полагавшего, что апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 апреля 2021 года подлежит отмене, представителя ООО "Коми ФМ" Турышева А.А, возражавшего против отмены судебных актов, изучив материалы дела, судебная коллегия

установила:

приказом Администрации Главы Республики Коми от 11 мая 2018 года N 39-р утверждены Правила распространения наружной рекламы с использованием рекламных конструкций на территориях муниципальных образований в Республике Коми (далее - Правила), которые опубликованы 14 мая 2018 года в сетевом издании "Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации" "данные изъяты".

Согласно пункту 1.1 Правил они разработаны в целях определения типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территориях муниципальных образований городских округов, муниципальных районов в Республике Коми или частях их территорий, в том числе требований к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городских округов, поселений, расположенных в границах муниципальных районов в Республике Коми, урегулирования отдельных вопросов выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

В разделе 3 Правил указаны общие требования к рекламным конструкциям.

Согласно пункту 3.1 рекламные конструкции должны изготавливаться, монтироваться и эксплуатироваться в соответствии с проектами рекламных конструкций.

Пункт 3.7 Правил предусматривает, что во время эксплуатации рекламной конструкции ее владельцем:

а) обеспечивается наличие на рекламной конструкции информационной таблички с указанием ее владельца, номера его телефона и номера рекламного места.

Требования к информационной табличке определяются Сборником типовых стационарных рекламных конструкций, допустимых к установке на территориях муниципальных образований в Республике Коми (приложение к настоящим Правилам);

б) обеспечивается закрытие информационного поля отдельно стоящей рекламной конструкции со статическим способом воспроизведения однотонным белым баннером в период отсутствия размещенной рекламы. На данный период владельцу рекламной конструкции рекомендуется размещать социальную рекламу собственного производства.

Время проведения работ по смене изображения на отдельно стоящей рекламной конструкции не может превышать 1 календарный день;

в) не допускается увеличение или уменьшение площади информационного поля, деление информационного поля на отдельные самостоятельные части для размещения нескольких информационных сообщений;

г) обеспечивается подключение внешнего (внутреннего) подсвета (при наличии установленных осветительных приборов) рекламных конструкций к сети энергоснабжения, а также его работа в соответствии с графиком работы уличного освещения;

д) не допускается наличие ржавчины и иных повреждений на элементах конструкции;

е) обеспечивается устранение повреждений информационных полей (рекламных материалов), размещенных на рекламных конструкциях, в течение 3 календарных дней со дня выявления повреждения;

ж) не допускается размещение на опорных стойках и каркасах рекламных конструкций объявлений, листовок, афиш. В случае обнаружения владелец рекламной конструкции должен удалить их незамедлительно;

з) обеспечивается уборка прилегающей к рекламной конструкции территории от отходов, образующихся в процессе ее эксплуатации;

и) обеспечивается содержание рекламной конструкции в чистом виде;

к) обеспечивается соответствие рекламной конструкции выданному разрешению, а также требованиям законодательства в течение всего срока эксплуатации.

Раздел 4 Правил устанавливает требования к рекламным конструкциям с учётом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городских округов (поселений), расположенных на территории Республики Коми.

Согласно пункту 4.1 в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городских округов (поселений) обеспечения целостности архитектурной среды и гармоничного распределения рекламных конструкций по территории городских округов (поселений), обеспечения наиболее благоприятных условий жизни населения осуществляется деление территории каждого муниципального образования городского округа, муниципального района в Республике Коми на территориальные зоны.

Территориальные зоны формируются в увязке с системой общественных центров, транспортной и инженерной инфраструктурой, в зависимости от плотности застройки.

Для каждой территориальной зоны в зависимости от площади информационных полей устанавливаются виды и типы рекламных конструкций, допустимых к установке.

Выделяются следующие территориальные зоны:

а) зона 1 - включает в себя районы исторической застройки городских округов (поселений); территории, занимаемые местами отдыха общего пользования (парки, скверы, бульвары, площади); территории, отведенные под обслуживание аэропортов, железнодорожных и автомобильных вокзалов.

В зоне 1 допускается установка отдельно стоящих рекламных конструкций следующих типов: пилларс, пилон, рекламная конструкция на остановочном пункте;

б) зона 2 - включает в себя территории общественной, деловой и финансовой активности, расположенные в центральных частях городских округов (поселений), в том числе прилегающие к зоне 1, а также территории, где невозможность размещения отдельно стоящих рекламных конструкций большого и крупного формата обуславливается узкой шириной улиц.

В зоне 2 допускается установка уникальных (нестандартных) рекламных конструкций; рекламных конструкций, присоединяемых к зданиям типов: брандмауэр, разметаемый на нежилых зданиях, крышная установка, видеоэкран, медиафасад; отдельно стоящих рекламных конструкций типов: пилларс, пилон, рекламная конструкция на остановочном пункте, сити-борд, щит 3x4, отдельно стоящий видеоэкран;

в) зона 3 - включает в себя: автомобильные дороги либо участки автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального, межмуниципального и местного значения в границах населенных пунктов, обеспечивающие транспортную связь между жилыми, промышленными районами и центрами городских округов (поселений), имеющие транспортную связь с внешними автомобильными дорогами, ведущие к аэропортам, местам массового отдыха общего пользования и поселениям в системе расселения;

автомобильные дороги общего пользования федерального, регионального и межмуниципального значения вне населенных пунктов.

В зоне 3 допускается установка всех видов и типов рекламных конструкций с учетом положений законодательства об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности;

г) зона 4 - включает в себя территории, не включенные в зоны 1, 2, 3.

В зоне 4 допускается установка уникальных (нестандартных) рекламных конструкций; всех типов рекламных конструкций, присоединяемых к зданиям; отдельно стоящих рекламных конструкций следующих типов: пилларс, пилон, рекламная конструкция на остановочном пункте, сити-борд, щит 3x4, еврощит, отдельно стоящий видеоэкран.

Границы территориальных зон муниципальных образований городских округов (муниципальных районов) в Республике Коми устанавливаются приказом Администрации Главы Республики Коми.

Согласно пункту 4.2.4 Правил не допускается размещать отдельно стоящие рекламные конструкции:

а) на земельных участках, занимаемых культовыми объектами; а также на расстоянии менее 50 метров от границ указанных земельных участков, если информационное поле рекламной конструкции находится в зоне прямой видимости культового объекта;

б) на тротуарах (ограничение не распространяется на пилоны, пилларсы, стелы, рекламные конструкции на остановочных пунктах);

в) на клумбах и в цветниках;

г) на территории, прилегающей к фасаду здания, на расстоянии до указанного объекта, меньшем высоты рекламной конструкции (ограничение не распространяется рекламные конструкции типов: пилон, стела);

д) с размещением информационного поля рекламной конструкции перпендикулярно стационарному ограждению, если вертикальная проекционная плоскость информационного поля рекламной конструкции пересекается с вертикальной проекционной плоскостью стационарного ограждения;

е) на расстоянии менее 25 метров к рекламным конструкциям на остановочных пунктах;

ж) на центральных частях перекрестков с круговым движением, на которых установлены памятники, мемориальные сооружения, малые архитектурные формы;

з) на земельных участках, имеющих ограждение. Ограничение не распространяется на земельные участки, имеющие стационарное ограждение высотой не более 2 метров, выполненное из опорных столбов и полотна в виде металлической решетки (данное исключение не относится к ограждениям с полотном типа "сетка", "профнастил", "штакетник").

Пункт 4.6. содержит требования к размещению рекламных конструкций на зданиях, занимаемых торговыми центрами, а также на земельных участках, предназначенных для их обслуживания.

Размещение рекламных конструкций на фасадах торгового центра должно осуществляться упорядоченно и комплексно с учетом сохранения общего архитектурно-художественного, композиционного решения, единой высоты и толщины элементов рекламных конструкций. Размещение рекламных конструкций осуществляется на местах, предусмотренных проектной документацией на здание торгового центра.

Брандмауэры и видеоэкраны не должны закрывать остекление витрин и витражей, оконных проемов и входных групп.

Отдельно стоящие рекламные конструкции устанавливаются на земельном участке, предназначенном для обслуживания здания торгового центра, в соответствии со схемой размещения рекламных конструкций на территории соответствующего муниципального образования городского округа (муниципального района) в Республике Коми.

Раздел 5 Правил регламентирует вопросы выдачи разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

В соответствии с пунктом 5.1 выдачу разрешения осуществляет государственное казенное учреждение Республики Коми "Коми реклама" (далее - ГКУ РК "Коми реклама").

Выдача разрешения осуществляется в соответствии с административным регламентом, утвержденным приказом Администрации Главы Республики Коми.

Согласно пункту 6.1 за нарушение требований настоящих Правил владельцы рекламных конструкций несут ответственность в соответствии с законодательством.

Применение мер ответственности не освобождает нарушителей от обязанности устранения допущенных нарушений.

Общество с ограниченной ответственностью "Коми ФМ", полагая нарушенными свои права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в суд с административными исковыми требованиями о признании недействующими пунктов 3.1, 3.7, 4.1, 4.2.4, 4.6, 5.1, 6.1 Правил.

В обоснование требований указали, что оспариваемые положения не соответствуют критерию правовой определённости, а также противоречат отдельным положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), государственного стандарта Российской Федерации ГОСТ 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения", принятого постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 22 апреля 2003 года N 124-ст (далее - ГОСТ Р 52044-2003).

Решением Верховного Суда Республики Коми от 30 ноября 2020 года заявленные требования удовлетворены частично: признан недействующим со дня принятия пункт 4.1 Правил, в удовлетворении требований о признании недействующими пунктов 3.1, 3.7, 4.2.4, 4.6, 5.1, 6.1 Правил отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 апреля 2021 года, решение Верховного Суда Республики Коми от 30 ноября 2020 года отменено в части, признаны недействующими со дня принятия настоящего определения подпункт "а" в части слов "номера рекламного места", подпункты "б", "в", "г", "д", "е", "ж", "з", "и" пункта 3.7. пункты 4.2.4, 4.6, 5.1 названных Правил. В остальной части решение суда оставлено без изменения

На апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 апреля 2021 года, прокуратурой Республики Коми принесено кассационное представление, в котором они просят отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 апреля 2021 года и оставить в силе решение Верховного Суда Республики Коми от 30 ноября 2020 года, ссылаясь на то, что апелляционное представление содержит выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права.

Администрацией Главы Республики Коми подана кассационная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене судебных актов. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального права, несоответствием выводов суда обстоятельствам административного дела.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что такие нарушения допущены судами нижестоящих инстанций, о чем обоснованно указано в доводах кассационных жалобы и представления.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции, и ссылаясь на часть 1 статьи 1, части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 5 декабря 2016 года N 123-РЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере рекламы между органами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Коми и органами государственной власти Республики Коми", пункт 2 части 1 статьи 5 Закона Республики Коми от 26 декабря 2013 года N 140-РЗ "О Главе Республики Коми. Правительстве Республики Коми и органах в системе исполнительной власти Республики Коми" указывающий, что в систему органов исполнительной власти Республики Коми входит Администрация Главы Республики Коми, которая на основании распоряжения Правительства Республики Коми от 27 декабря 2016 года N 563-р была наделена полномочиями в сфере рекламы, указанными в части 1 статьи 1 Закона N 123-P3, пришёл к выводу, что Приказ N39-р издан в установленном порядке правомочным органом государственной власти Республики Коми.

Суд апелляционной инстанции согласился в данной части с выводами суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции считает выводы нижестоящих судов ошибочными в силу следующего.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации установил, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (подпункт "а" пункта 2 части 8 статьи 213).

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими. Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта (абзацы десятый и одиннадцатый пункта 28 названного выше постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации).

Следовательно, вопрос о наличии у административного ответчика компетенции на принятие оспариваемого Приказа N39-р подлежал разрешению при рассмотрении административного иска по существу.

Ссылаясь на то, что Администрация Главы Республики Коми являлась полномочным органом на издание оспариваемого нормативного правого акта, суды при этом, указывают на то, что в силу пункта 2 части 1 статьи 5 Закона Республики Коми от 26 декабря 2013 года N 140-РЗ "О Главе Республики Коми, Правительстве Республики Коми и органах в системе исполнительной власти Республики Коми" в систему органов исполнительной власти Республики Коми входит Администрация Главы Республики Коми, которая на основании распоряжения Правительства Республики Коми от 27 декабря 2016 года N 563-р была наделена полномочиями в сфере рекламы.

С учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (пункты 3, 6 Постановления от 4 марта 1997 года N4-П), правовое регулирование рекламной деятельности в той части, в какой это регулирование связано с установлением правовых основ единого рынка, относится к компетенции именно федерального законодателя. Вместе с тем рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статей 72, 73, 76. В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Судом первой и апелляционной инстанции не установлено, каким нормативным правовым актом Администрации Главы Республики Коми, входящей в систему органов исполнительной власти переданы полномочия нормативного правового регулирования, имеющиеся у Правительства Республики Коми.

Кроме того, суд апелляционной инстанции, признавая недействующими подпункты "б", "в", "г", "д", "е", "ж", "з", "и" пункта 3.7 пункты 4.2.4, 4.6, 5.1 Правил, в нарушение требований пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации, не установилна основании имеющихся в деле доказательств того, что подпункты пункта 3.7 Правил предусматривающие, что во время эксплуатации рекламной конструкции ее владельцем: обеспечивается наличие на рекламной конструкции информационной таблички с указанием ее владельца, номера его телефона и номера рекламного места, обеспечивается закрытие информационного поля отдельно стоящей рекламной конструкции со статическим способом воспроизведения однотонным белым баннером в период отсутствия размещенной рекламы.

На данный период владельцу рекламной конструкции рекомендуется размещать социальную рекламу собственного производства, не допускается увеличение или уменьшение площади информационного поля, деление информационного поля на отдельные самостоятельные части для размещения нескольких информационных сообщений, обеспечивается подключение внешнего (внутреннего) подсвета (при наличии установленных осветительных приборов) рекламных конструкций к сети энергоснабжения, а также его работа в соответствии с графиком работы уличного освещения, не допускается наличие ржавчины и иных повреждений на элементах конструкции, обеспечивается устранение повреждений информационных полей (рекламных материалов), размещенных на рекламных конструкциях, в течение 3 календарных дней со дня выявления повреждения, не допускается размещение на опорных стойках и каркасах рекламных конструкций объявлений, листовок, афиш, обеспечивается уборка прилегающей к рекламной конструкции территории от отходов, образующихся в процессе ее эксплуатации, обеспечивается содержание рекламной конструкции в чистом виде, пункты 4.2.4, 4.6, 5.1 Правил, применялись к административному истцу, в результате чего были нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца, либо возникла реальная угроза их нарушения.

Поскольку допущенное нарушение норм материального и процессуального права является существенным, судебные акты подлежит отмене, а дело в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации направлению во Второй апелляционный суд на новое рассмотрение, так как суд апелляционной инстанции не осуществил возложенные на него законом (статья 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) полномочия по повторному рассмотрению дела, предполагающие проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию, которые уже были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, а суд кассационной инстанции правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, устранить допущенные нарушения, принять меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу и разрешить спор в соответствии с установленными обстоятельствами и нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Коми от 30 ноября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 апреля 2021 года, по административному делу N 3а-197/2020 - отменить.

Дело направить на новое апелляционное рассмотрение во Второй апелляционный суд общей юрисдикции.

Кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 августа 2021 года.

Председательствующий

Судьи