Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 27 августа 2021 г. по делу N 8а-18939/2021[88а-19297/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Полухина И.А. на решение Марксовского городского суда Саратовской области от 1 октября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 14 января 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Полухина И.А. к администрации Марксовского муниципального района Саратовской области о признании незаконным и отмене постановления, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, судебная коллегия по административным делам

установила:

Полухин И.А. обратился в суд с названным административным исковым заявлением, просил восстановить пропущенный по уважительной причине процессуальный срок для подачи административного иска, признать незаконным и отменить постановление администрации Марксовского муниципального района Саратовской области (далее - Администрация) от 13 января 2020 года N 9; возложить на Администрацию обязанность принять решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка общей площадью 1000 кв.м, по адресу: "адрес" утвердить схему расположения земельного участка 1 000 кв.м, местонахождение: "адрес", примерно в 78 м по направлению на юго-запад от жилого дома, расположенного по адресу: "адрес"

В обоснование административного иска указал, что 17 августа 2018 года он обратился в Администрацию с заявлением о предварительном согласовании предоставления ему земельного участка площадью 1000 кв.м, из земель населенных пунктов, в кадастровом квартале N, в территориальной зоне Ж1, находящегося по адресу: "адрес", с видом разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства с целью получения участка в аренду сроком на 20 лет.

Постановлением от 13 января 2020 года N 9 Администрация отказала в предварительном согласовании предоставления земельного участка в связи с поступлением заявлений иных граждан о намерении участвовать в аукционе, нахождением земельного участка в различных территориальных зонах, в том числе зоне земель общего пользования.

Полагая свои права нарушенными, он обратился в прокуратуру г. Маркса. В ответе от 24 января 2020 года прокуратура г. Маркса указала на незаконность отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Решением Марксовского городского суда Саратовской области от 1 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 14 января 2021 года, в административном иске отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 9 июня 2021 года, Полухин И.А. просит отменить состоявшиеся судебные постановления и направить дело на новое рассмотрение. В обоснование жалобы указал на неправильное применение судом положений Градостроительного кодекса Российской Федерации. Заявитель жалобы оспаривает выводы судов о нахождении земельного участка в двух территориальных зонах, полагает положенное в основу этого вывода сообщение начальника отдела архитектуры Администрации ненадлежащим доказательством, отмечает, что в дело не представлены и судом не истребовались сведения о границах территориальных зон. Выражает несогласие с выводом судов о пропуске срока на обращение с административным иском без уважительных причин, поскольку своевременному обращению в суд препятствовали ограничительные меры, о незаконности оспариваемого решения она узнал в мае 2020 года при получении ответов на обращения, в суд обратился 27 июля 2020 года.

В письменных возражениях представитель Администрации просит оставить кассационную жалобу без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра судебных актов в кассационном порядке имеются.

Судами установлено, что 17 августа 2018 года Полухин И.А. обратился в Администрацию с письменным заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 1000 кв.м из земель населенных пунктов, в кадастровом квартале N в территориальной зоне Ж1, находящегося по адресу: "адрес", с видом разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства с целью получения участка в аренду сроком на 20 лет.

Постановлением Администрации от 13 января 2020 года N 9 "Об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка Полухину И.А." в предварительном согласовании предоставления права аренды испрашиваемого земельного участка отказано со ссылкой на наличие заявлений иных граждан о намерении участвовать в аукционе по приобретению данного земельного участка; одновременно в постановлении указано, что схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена из-за несоответствия землеустроительной документации: формирование земельного участка, расположенного в различных территориальных зонах, не допускается; земельные участки в составе земель общего пользования не подлежат отчуждению.

Из сообщения начальника отдела строительства и архитектуры Администрации от 15 ноября 2019 года N 06-05-29/274 следует, что формируемый земельный участок находится в двух территориальных зонах: Ж-1 (зона индивидуальной жилой застройки) и ОП (зона общего пользования).

После обращения Полухина И.А. с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка Администрация опубликовала в газете "Воложка" от 1 ноября 2018 года N 44 и на официальном сайте г. Маркса сообщения о наличии испрашиваемого земельного участка, как свободного, предоставляемого в аренду.

При рассмотрении дела судом установлено, что информация, размещенная на сайте и в газете "Воложка" о наличии свободного земельного участка и возможности подачи заявлений на участие в аукционе по продаже земельного участка, являлась ошибочной поскольку не было учтено нахождение спорного земельного участка в двух территориальных зонах, в том числе в зоне общего пользования. Впоследствии формирование земельного участка, постановка на кадастровый учет, а также аукцион по предоставлению данного участка на торгах не состоялись. Поданные заявки на участие в аукционе заявителями отозваны.

Разрешая спор и отказывая в административном иске, городской суд, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что оспариваемое постановление вынесено компетентным органом, в рамках предоставленных полномочий и при наличии к тому законных оснований, поскольку по сообщению начальника отдела строительства и архитектуры Администрации земельный участок находится в двух территориальных зонах. Кроме того, административным истцом пропущен срок на обращение в суд; доказательства уважительности причин пропуска срока не представлены, обстоятельств, свидетельствующих о невозможности подачи административного искового заявления в суд до истечения процессуального срока судами не установлено.

Судебная коллегия находит выводы судов первой и апелляционной инстанций преждевременными.

По общему правилу, предусмотренному пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 названного кодекса.

Пунктом 1 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае поступления заявления гражданина о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает одно из следующих действий: обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей; принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 данного кодекса.

Подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 данного Кодекса.

Согласно подпункту 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 названного Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

В силу пункта 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением земельного участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов.

Таким образом, образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон (находящегося в двух и более территориальных зонах), не допускается.

Установление данного обстоятельства предполагает выяснение вопроса о границах земельного участка, границах территориальных зон и взаимном расположении названных границ.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.

Требования к точности описания границ территориальных зон определены в части 6.1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Исходя из данной нормы обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Документы, необходимые для внесения сведений о границах территориальных зон в Единый государственный реестр недвижимости должны быть направлены в орган Росреестра в целях обеспечения внесения таких сведений в Единый государственный реестр недвижимости в срок не позднее 1 января 2024 года (часть 3 статьи 7 Федерального закона от 31 декабря 2017 г. N 507-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в действующей редакции).

Отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о границах территориальных зон предполагает выяснение судом названного вопроса с использованием данных, содержащихся в приложениях к Правилам землепользования и застройки, для сопоставления с границами испрашиваемого земельного участка согласно схемы его расположения на кадастровом плане территории.

В данном случае вывод о расположения земельного участка в двух территориальных зонах сделан судом первой инстанции исключительно на основании сообщения начальника отдела строительства и архитектуры Администрации от 15 ноября 2019 года N 06-05-29/274 без оценки иных представленных в материалы дела доказательств, содержащих сведения о расположении земельного участка относительно границ территориальных зон.

Возражения административного истца относительно достоверности изложенных в сообщении сведений судами проигнорированы, представленные в дело выдержки из карты градостроительного зонирования (л.д. 89-90) не получили в обжалуемых судебных актах какой-либо оценки, в частности, судами не проверялась правильность отображения на них (от руки) границ земельного участка как в части соответствия схеме расположения земельного участка, так и относительно территориальных зон, что и является предметом доказывания настоящему делу применительно к основаниям принятия оспариваемого решения. Данные о границах территориальных зон судом первой инстанции не выяснялись, в удовлетворении ходатайства административного истца об истребовании соответствующих сведений было отказано без приведения мотивов в протокольном определении (л.д. 123), то есть с нарушением положений части 3 статьи 199 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; между тем, именно пересечение границ испрашиваемого земельного участка и границ территориальных зон явилось основанием для принятия оспариваемого решения.

При таких данных, судебная коллегия находит, что вывод о расположении земельного участка в двух территориальных зонах (пересечения границ испрашиваемого земельного участка и границ территориальных зон) сделан судом первой инстанции без соблюдения требований статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (части 1, 2, 8) о всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств, оценки достоверности каждого доказательства в отдельности, а также достаточности и взаимосвязи доказательств в их совокупности; обязательности приведения мотивов, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом.

Суд апелляционной инстанции вопреки положениям статьи 308, части 3 статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункта 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" не проверил обжалуемое судебное решение по апелляционной жалобе, не указал в апелляционном определении мотивы, по которым отклоняются доводы апелляционной жалобы о несоответствии имеющимся в деле доказательствам вывода городского суда о расположении земельного участка в двух территориальных зонах, а ограничился лишь проверкой соблюдения предусмотренного частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации срока на обращение в суд.

При этом выводы судебных инстанций о пропуске срока на обращение в суд без уважительных причин судебная коллегия находит основанными лишь на формальном применении положений закона, поскольку судами оставлены без внимания доводы административного истца о том, что окончание срока пришлось на период действия ограничений, введенных в связи с распространением новой коронавирусной инфекции.

При таких данных судебная коллегия находит выводы судебных инстанций не соответствующими установленным по делу обстоятельствам, а обжалуемые судебные акты - постановленными с существенным нарушением норм процессуального права (пункта 7 статьи 6, статей 14, 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), способным повлечь вынесение неправильного судебного акта.

С учётом изложенного судебные постановления подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение, при котором следует проверить наличие оснований для принятия оспариваемого решения (нахождение земельного участка в двух территориальных зонах) с соблюдением требований о всестороннем и полном установлении всех фактических обстоятельств по административному делу при активной роли суда, дать оценку представленным сторонами и истребованным судом доказательствам по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Марксовского городского суда Саратовской области от 1 октября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 14 января 2021 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в Марксовский городской суд Саратовской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 30 августа 2021 года.