Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 02 сентября 2021 г. по делу N 8а-15951/2021[88а-15100/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Зиновьевой К.В. и Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Федерального государственного унитарного предприятия "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" в лице филиала "Аэронавигация Восточной Сибири", поданной через суд первой инстанции 16 июня 2021 года, на решение Кировского районного суда г. Иркутска от 22 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 16 декабря 2020 года по административному делу N 2-791/2020 по административному исковому заявлению Нижнеудинского транспортного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Федеральному государственному унитарному предприятию "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" об обязании обеспечить охрану объекта транспорта.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, представителя Федерального государственного унитарного предприятия "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" Ожогина М.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Еськовой Ю.С, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Нижнеудинский транспортный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в Кировский районный суд г. Иркутска с административным исковым заявлением к Федеральному государственному унитарному предприятию "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" об обязании в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить охрану объекта - обзорного радиолокатора трассового (ОРЛ-Т) Нижнеудинского центра ОВД филиала "Аэронавигация Восточной Сибири" ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" (далее - обзорный радиолокатор трассовый, ОРЛ-Т) подразделениями Федерального государственного унитарного предприятия "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации".

В обоснование требований указал, что Нижнеудинской транспортной прокуратурой во исполнение поручения Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры от 23 декабря 2019 года N проведена проверка исполнения законодательства при обеспечении защиты охраняемых объектов транспорта.

Установлено, что ФГУП "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" на праве хозяйственного ведения использует здание обзорного радиолокатора (ОРЛ-Т), являющегося государственной собственностью и расположенного по адресу: "адрес" (свидетельство о государственной регистрации права собственности от 1 июня 2011 года N "адрес").

На основании части 1 статьи 1, статьи 2, 5, 8 Федерального закона от 14 апреля 1999 года N 77-ФЗ "О ведомственной охране", Постановления Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 года N 514 "Об организации ведомственной охраны", Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 года N 743, Приказа Минтранса России от 3 августа 2016 года N 222 "Об утверждении Перечня охраняемых объектов подразделениями ФГУП "УВО Минтранса России" обзорный радиолокатор трассовый, расположенный по адресу: "адрес", подлежит охране ФГУП "УВО Минтранса России".

Проверкой установлено, что в нарушение указанных выше требований закона обзорный радиолокатор трассовый охраняется Федеральным государственным унитарным предприятием "Охрана" Росгвардии по Иркутской области на основании договора N от 19 ноября 2019 года. Соответствующий договор с ФГУП "УВО Минтранса России" на охрану обзорного радиолокатора трассового не заключен.

Несоблюдение требований по обеспечению охраны объекта надлежащей организацией - ФГУП "УВО Минтранса России" может повлечь причинение имущественного ущерба собственнику объекта - Российской Федерации, а также жизни, здоровью, имуществу неопределенного круга лиц, использующих воздушное пространство. Указанное обусловлено стратегической важностью обзорного радиолокатора трассового, основной функцией которого является радиотехническое обеспечение полётов и авиационной электросвязи. Вывод из строя объектообразующих элементов и специальных средств объектов единой системы организации воздушного движения вследствие несанкционированного доступа создаст угрозу безопасности полётов воздушных судов.

Обращаясь с настоящим административным иском в суд об обязании обеспечить охрану объекта воздушного транспорта ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", прокурор указал на бездействие последнего, нарушающее права граждан на безопасное использование воздушного пространства.

Решением Кировского районного суда г. Иркутска от 22 июня 2020 года, принятым в порядке гражданского судопроизводства, требования Нижнеудинского транспортного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, удовлетворены, на Федеральное государственное унитарное предприятие "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" в лице филиала "Аэронавигация Восточной Сибири" возложена обязанность в течение двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить охрану объекта - обзорного радиолокатора трассового (ОРЛ-Т) Нижнеудинского центра ОВД филиала "Аэронавигация Восточной Сибири" ФГУП "Государственная корпорация по ОрВД" подразделениями Федерального государственного унитарного предприятия "Управление вневедомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации".

Определением судебной коллегии по гражданским делам Иркутского областного суда от 5 ноября 2020 года постановлено перейти к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства с передачей настоящего дела в судебную коллегию по административным делам Иркутского областного суда.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 16 декабря 2020 года решение Кировского районного суда г. Иркутска от 22 июня 2020 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба и дополнительная апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В кассационной жалобе Федеральное государственное унитарное предприятие "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" в лице филиала "Аэронавигация Восточной Сибири" ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований, указывая на нарушение судами норм материального и процессуального права.

Заявитель, приводя доводы апелляционной жалобы, настаивает, что суд, приходя к выводу о наличии у Федерального государственного унитарного предприятия "Управление вневедомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" исключительных прав по охране объекта - обзорного радиолокатора трассового (ОРЛ-Т), не дал оценки доводам ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" о наличии у ФГУП "Охрана" Росгвардии прав на охрану указанного объекта и не указал в решении мотивы, по которым отклонил указанные выше возражения.

Настаивает, что данное административное дело подлежало рассмотрению арбитражным судом.

Суд первой инстанции вынес решение, которое законом отнесено к решениям, обязывающим ответчика совершить определенные действия, без учета положений статьи 154 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку исполнить решение суда возможно только путем заключения договора между ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" и ФГУП "УВО Минтранса", для заключении которого требуется согласие двух сторон.

Между тем резолютивная часть решения суда не содержит выводов о наличии обязанности у ФГУП "УВО Минтранса" на заключение указанного выше договора с ФГУП "Госкорпорация по ОрВД".

ФГУП "УВО Минтранса" участвует в данном деле в качестве заинтересованного лица, а не в качестве соответчика, хотя для заключения договора на охрану объекта требуются действия и со стороны ФГУП "УВО Минтранса".

Указывает, что охрана объекта ОРЛ-Т Нижнеудинского отделения ОВД на данный момент производится подразделениями ФГУП "Охрана" Росгвардии на основании договора N от 19 ноября 2019 года, заключенного в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" по итогам закупки, проведенной путем открытого запроса предложений. При этом ФГУП "Охрана" Росгвардии являлось единственным участником закупки, а ФГУП "УВО Минтранса" в закупке участия не принимало, в связи с чем договор на охрану указанного выше объекта был заключен именно с ФГУП "Охрана" Росгвардии. При этом суд первой инстанции, делая вывод об исключительном праве ФГУП "УВО Минтранса" на заключение договора на охрану объекта ОРЛ-Т Нижнеудинского отделения ОВД, не дает суждения о законности либо незаконности договора N от 19 ноября 2019 года с ФГУП "Охрана" Росгвардии и наличии либо отсутствии у него права на охрану указанного выше объекта.

Судом не дано оценки тому обстоятельству, что до момента заключения договора на охрану обзорного радиолокатора ФГУП "УВО Минтранса" направило письмо N от 16 сентября 2019 года, из которого следует, что ФГУП "УВО Минтранса" не имеет возможности осуществлять вооруженную охрану ОРЛ-Т.

Полагает, что прокурор, обращаясь с исковым заявлением в суд в защиту неопределенного круга лиц с целью обеспечения права на безопасное использование воздушного пространства, фактически требует от ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" привлечь для охраны ОРЛ-Т Нижнеудинского отделения ОВД подразделения ФГУП "УВО Минтранса", которое не имеет возможности обеспечить вооруженную охрану данного объекта транспортной инфраструктуры.

Ссылаясь на положения пункта 15 приложения N 1 к Постановлению Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 587, Постановления Правительства РФ от 11 февраля 2005 года N 66, договора N N от 19 ноября 2019 года, пункта 10 Положения о ведомственной охране, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 года N 743, настаивает, что ФГУП "Охрана" Росгвардии вправе осуществлять охрану ОРЛ-Т Нижнеудинского отделения ОВД.

Дополнительно указывает на необоснованный переход к рассмотрению данного дела в порядке административного судопроизводства без отмены решения Кировского районного суда г. Иркутска от 22 июня 2020 года, принятого в порядке гражданского судопроизводства.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

При рассмотрении дела установлено, что проведенной административным истцом по заданию Генеральной прокуратуры Российской Федерации установлено проверкой, что объект - Нижнеудинский обзорный трассовый радиолокатор (ОРЛ-Т) охраняется ненадлежащим образом.

Между ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" и ФГУП "Охрана" Росгвардии 19 ноября 2019 года заключен договор N по оказанию услуг по вооруженной охране имущества, обеспечению внутриобъектового и пропускного режима на объекте - радиолокатор трассовый (ОРЛ-Т) Нижнеудинского отделения ОВД Филиала "Аэронавигация Восточной Сибири" ФГУП "Госкорпорация по ОрВД". В соответствие с пунктом 3.1 указанного Договора, услуги оказываются круглосуточно в период с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года.

Разрешая в порядке гражданского судопроизводства заявленные по существу требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, пришел к выводу о том, что ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" в нарушение статьи 8 ФЗ "О ведомственной охране", пункта 10 Положения о ведомственной охране Минтранса Российской Федерации, пункта 791 Перечня охраняемых объектов УВО Минтранса Российской Федерации охрана объекта - ОРЛ-Т поручена ненадлежащему исполнителю, что нарушает права граждан на безопасное использование воздушного пространства.

Судебная коллегия по гражданским делам Иркутского областного суда, проверяя в апелляционном порядке законность принятого решения, установив, что заявленные требования прокурора об обязании обеспечить охрану транспортного объекта ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" вытекают из публичных правоотношений, а лицо, на которое возлагается обязанность по обеспечению охраны, наделено публичными полномочиями, пришла к выводу о том, что настоящее дело подлежит рассмотрению по правилам административного судопроизводства.

Судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда, проверяя законность судебного акта суда первой инстанции, согласилась с его выводами о допущенном административным ответчиком незаконном бездействии при обеспечении охраны спорного объекта, указав, что при рассмотрении настоящего дела ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" не представило суду доказательств законности бездействия по неисполнению требований действующего законодательства по обеспечению охраны объекта - обзорного радиолокатора трассового (ОРЛ-Т) надлежащей организацией ФГУП "УВО Минтранса России".

Выводы судов являются правильными.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением охраны объектов, являющихся государственной собственностью, регулируются Федеральным законом от 14 апреля 1999 года N 77-ФЗ "О ведомственной охране" (далее - ФЗ "О ведомственной охране").

Согласно части 1 статьи 1 ФЗ "О ведомственной охране", ведомственная охрана - совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

В соответствии со статьей 2 ФЗ "О ведомственной охране" основными задачами ведомственной охраны являются: защита охраняемых объектов от противоправных посягательств; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах.

Согласно части 1 статьи 5 ФЗ "О ведомственной охране" имеющие право на создание государственной ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. N 514 утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, в который включено Министерство транспорта Российской Федерации.

Статья 8 ФЗ "О ведомственной охране" устанавливает, что ведомственная охрана осуществляет защиту, в том числе, охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов. Защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, осуществляется в соответствии с заключенными договорами. Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно Положению о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации N 743 от И октября 2001 г, ведомственная охрана предназначается для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения Министерства транспорта Российской Федерации и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти. При этом органом управления является федеральное государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения.

Правовой режим объекта транспортной инфраструктуры установлен Федеральным законом от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - ФЗ "О транспортной безопасности").

На основании статьи 1 ФЗ "О транспортной безопасности" под объектами транспортной инфраструктуры понимается технологический комплекс, включающий в себя, в том числе аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; под субъектами транспортной инфраструктуры понимаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Согласно части 1 статьи 2 ФЗ "О транспортной безопасности" целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года N 2487-I "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" предусматривает, что охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (часть третья статьи 11). Во исполнение данного законоположения Правительством Российской Федерации Постановлением от 14 августа 1992 года N 587 утвержден Перечень объектов, подлежащих государственной охране.

Установление в пункте 15 указанного Перечня в качестве объектов, подлежащих государственной охране, объектов транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта общего пользования направлено на надлежащее обеспечение их безопасности ввиду их особого значения для транспортного сообщения.

Исходя из правоспособности субъектов рынка охраняемых услуг (частная охрана, ведомственная охрана, государственная охрана, вневедомственная охрана и ФГУП "Охрана" Росгвардии), учитывая значимость объекта для государства, последствия при совершении в отношении него противоправных посягательств, а также полномочия (права и обязанности) работников охраны, законодателем разграничены субъекты охраны при осуществлении охраны соответствующих объектов.

При этом, если объекты включены в перечень, утвержденный соответствующим федеральным государственным органом, то охрана этих объектов должна обеспечиваться соответствующей ведомственной охраной в обязательном порядке, а возможность охраны этих объектов иными силами (субъектами охраны) исключается.

Перечень охраняемых объектов подразделениями Минтранса России, утвержденный приказом Минтранса России от 3 августа 2016 года N 222 по согласованию с Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардии), зарегистрирован в Минюсте России (per. N 43459), что свидетельствует о его общеобязательном применении, так как государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы, являющиеся общеобязательным государственным предписанием постоянного или временного характера, рассчитанным на многократное применение.

Согласно пункту 791 данного Перечня, к таким объектам отнесен Нижнеудинский центр ОВД филиала "Аэронавигация Восточной Сибири" ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" ОРЛ-Т (обзорный трассовый радиолокатор), расположенный по адресу: 664009, "адрес", отнесенный к ведению Росавиации Распоряжением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 1834-р.

С учетом приведенного нормативного регулирования и фактических обстоятельств дела, судебные инстанции пришли к обоснованным выводам о том, что при внесении Минтрансом России объектов в перечень охраняемых объектов их охрана в обязательном порядке должна обеспечиваться ведомственной охраной Минтранса России (ФГУП "УВО Минтранса России"), соответствует вышеприведенным законодательным нормам и оснований не согласиться с ним у суда кассационной инстанции не имеется. При установленных обстоятельствах, вопреки доводам кассационной жалобы, охрана объекта ОРЛ-Т должна обеспечиваться исключительно ведомственной охраной Минтранса России, ФГУП "Охрана" Росгвардии правом на охрану указанного объекта не обладает. Суды правомерно указали, что административным ответчиком допущено незаконное бездействие при обеспечении охраны спорного объекта, нарушающее права граждан на безопасное использование воздушного пространства.

Доводы кассационной жалобы об обратном основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, повторяют позицию заявителя в суде первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, они обоснованно отклонены по мотивам, приведенным в судебных постановлениях. Иное толкование автором кассационной жалобы положений законодательства, не свидетельствует о неправильном применении судами норм материального права.

По смыслу закона необходимым условием для признания действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными является установление их не соответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и интересов заявителя оспариваемым действием (бездействием) (пункт 1 части 2 статьи 218, часть 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Совокупность таких условий при рассмотрении настоящего административного дела установлена, вопреки мнению подателя кассационной жалобы оснований для отказа в удовлетворении требований административного истца не имелось.

Доводы кассационной жалобы не содержат ссылок на существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом апелляционной инстанции фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судом нижестоящей инстанции при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судом, рассматривавшим административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены оспариваемых судебных постановлений в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Кировского районного суда г. Иркутска от 22 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 16 декабря 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 6 сентября 2021 г.

Председательствующий

Судьи