Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 18 августа 2021 г. по делу N 8а-15734/2021[88а-16858/2021]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Жудова Н.В, судей Смирновой Е.Д, Репиной Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области и представителя Самими Мехрянгиз Рафиковны по доверенности Харитонова Е.В. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 23 апреля 2021 года (номер дела в первой инстанции 2а-3418/2020) по административному делу по административному исковому заявлению Емелиной Марины Николаевны, Емелина Антона Евгеньевича, Архипова Евгения Викторовича к Департаменту охраны объектов культурного наследия Ярославской области о признании незаконными согласования проведения земляных и строительных работ на земельном участке и согласия с актом государственной историко-культурной экспертизы, Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции Жудова Н.В, объяснения представителя Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области Алексеевой Д.Д, представителя Самими М.Р. - Харитонова Е.В, поддержавших жалобы, объяснения Архипова Е.В, Емелина А.Е, также представляющего интересы Емелиной М.Н, возражавших по жалобам, судебная коллегия

установила:

письмом от ДД.ММ.ГГГГ N N Департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области известил заказчика экспертизы - ООО"Археологическое бюро "Артель" о согласии с выводами акта государственной историко-культурной экспертизы (акт ГИКЭ), указав, что результаты акта ГИКЭ от 16.08.2018 года документации, содержащей результаты исследований, в соответствии с которым определяется наличие или отсутствие объекта, обладающих признаками объекта культурного наследия - Технический отчет об археологической разведке на земельном участке с кадастровым N в "адрес", в 2018 году, указывают на то, что на территории земельного участка отсутствуют объекты культурного наследия, включенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленные объекты культурного наследия и объекты, обладающие признаками объекта культурного (в том числе археологического) наследия. Проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных хозяйственных работ на данном земельном участке возможно.

Также заказчик был проинформирован о том, что земельный участок в соответствии с Проектом охранных территорий памятников истории, архитектуры и природного ландшафта г.Переславля-Залесского, утвержденным решением исполнительного комитета Ярославского областного Совета народных депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N расположен в зоне регулирования застройки - зона лугопарков.

Административные истцы, обратились в Кировский районный суд г.Ярославля о признании незаконным согласования проведения земляных и строительных работ на земельном участке, признании незаконным согласия с актом ГИКЭ, обосновывая свои требования тем, что административный ответчик, фактически согласовав строительство на земельном участке, нарушил требования Проекта охранных зон, которые в том числе направлены на сохранение единого композиционного ансамбля объектов культурного наследия на эталонном ландшафте побережья Плещеева озера.

Решением Кировского районного суда г.Ярославля от 15 декабря 2020 года административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции исходил из того, что Департаментом охраны объектов культурного наследия Ярославской области согласование земляных и строительных работ на земельном участке не осуществлялось, предусмотренных законодательством оснований для несогласия с актом ГИКЭ не имелось.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 23 апреля 2021 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение о признании незаконным согласования проведения земляных и строительных работ на указанном земельном участке, произведенное Департаментом охраны объектов культурного наследия Ярославской области в письме от ДД.ММ.ГГГГ N N (уведомление о согласии с выводами ГИКЭ), направленном в адрес ООО "Археологическое бюро "Артель"; о признании незаконным согласия Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области с актом ГИКЭ.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции посчитал изложенные в обжалуемом судебном акте выводы основанными на неверном толковании и применении норм материального права, регулирующих спорное правоотношение, указав в определении, в частности, на то, что в акте ГИКЭ не исследуются вопросы соответствия предполагаемого строительства требованиям и ограничениям, налагаемым Проектом охранных зон 1978 года, в связи с чем у административного ответчика имелись основания не согласиться с актом ГИКЭ и не согласовывать проведение земляных и строительных работ на участке.

В кассационной жалобе Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области, поступившей в суд первой инстанции 7 июня 2021 года, и в кассационной жалобе представителя Самими М.Р, поступившей в суд кассационной инстанции 29 июля 2021 года, поставлен вопрос об отмене апелляционного определения в связи с несоответствием выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильным применением норм материального права и оставлении решения суда первой инстанции в силе.

Определениями судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 30 июня 2021 года и от 6 августа 2021 года кассационные жалобы переданы для рассмотрения в судебном заседании кассационной инстанции.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, судебная коллегия, на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав участников процесса, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, поступившие возражения, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

При рассмотрении настоящего дела такого рода нарушения были допущены.

В соответствии со статьей 28 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в редакции Федерального закона от 22.10.2014 г. N315-ФЗ, (далее по тексту - Федеральный закон N 73-ФЗ) государственная историко-культурная экспертиза (далее - историко-культурная экспертиза) проводилась в целях определения наличия или отсутствия объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, на земельных участках, землях лесного фонда либо в границах водных объектов или их частей, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ, в случае, если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на указанных земельных участках, землях лесного фонда либо водных объектах или их частях объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Федерального закона N 73-ФЗ, историко-культурная экспертиза проводится до начала работ по сохранению объекта культурного наследия, землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия, включенный в реестр, выявленный объект культурного наследия либо объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, и (или) до утверждения градостроительных регламентов.

Согласно пункту 1 статьи 32 Федерального закона N 73-ФЗ, заключение историко-культурной экспертизы оформляется в виде акта, в котором содержатся результаты исследований, проведенных экспертами в порядке, установленном пунктом 3 статьи 31 настоящего Федерального закона.

Порядок проведения историко-культурной экспертизы определен Положением о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569 (далее - Положение).

Пунктом 6 Положения установлено, что экспертиза проводится по инициативе заинтересованного органа государственной власти, органа местного самоуправления, юридического или физического лица (далее - заказчик) на основании договора между заказчиком и экспертом, заключенного в письменной форме в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (далее - договор).

Согласно подпункту "б" пункта 20 Положения, в заключении экспертизы указывается однозначный вывод экспертизы о возможности (положительное заключение) или невозможности (отрицательное заключение) проведения земляных, строительных, мелиоративных и (или) хозяйственных работ, предусмотренных статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации работ по использованию лесов и иных работ при определении отсутствия или наличия выявленных объектов археологического наследия на земельных участках, землях лесного фонда либо в границах водных объектов или их частей, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных и (или) хозяйственных работ, предусмотренных статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации работ по использованию лесов и иных работ.

Пункты 30 и 31 Положения возлагают обязанность на орган охраны объектов культурного наследия принять решение о согласии с выводами, изложенными в заключении экспертизы, или несогласии с выводами, изложенными в заключении экспертизы, о чем уведомить заказчика.

Согласно статье 34 Федерального закона N73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Согласно Проекту охранных территорий памятников истории и культуры города Переславля-Залесского, утвержденного решением Яроблисполкома от ДД.ММ.ГГГГ N на территории к югу от реки Трубеж в районе Рыбной слободы до Подгорной слободы и на северной окраине города у Никитского монастыря до села Городища и Троицкой слободки до Борисоглебской нагорной слободы установлена зона с особыми условиями использования - зона регулирования застройки "Г. Зона лугопарков" в целях сохранения характерных особенностей ландшафта Переславля-Залесского и характера озеленения береговой полосы озера Плещеева.

Режим зоны предусматривает создание лугопарков, в отдельных местах которого допускается сооружение спортивных площадок и небольших парковых строений.

В данной зоне выделяются отдельные сектора сохранения и частичного восстановления природного ландшафта с реконструкцией отдельных исторических комплексов и строительством новой масштабной застройки, с учетом того, что этажность застройки не будет оказывать влияние на восприятие исторически сложившегося ландшафта.

В соответствии со статьей 99 Земельного кодекса Российской Федерации к землям историко-культурного назначения относятся земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия. В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Содержание приведенных федеральных норм в их системном единстве свидетельствует о том, что зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также защитные зоны объектов культурного наследия не являются территориальными зонами, а являются зонами с особыми условиями использования территорий. В данных зонах их использование осуществляется в соответствии с правилами землепользования и застройки и с учетом ограничений по использованию земельных участков, предусмотренных для данных зон.

Из материалов дела следует, что ООО "Археологическое общество "Артель" по заказу Самими М.Р. подготовило технический отчет об археологической разведке на земельном участке с кадастровым N в "адрес", с целью определения наличия или отсутствия объектов культурного (археологического) наследия на земельном участке подлежащем хозяйственному освоению.

Основываясь на техническом отчете, экспертом Кутуковым Д.В. в 2018 году был подготовлен акт ГИКЭ из содержания которого следует, что на территории земельного участка упомянутые объекты, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, отсутствуют. В связи с этим экспертом сделан вывод о возможности проведения земляных, строительных, мелиоративных и иных хозяйственных работ на земельном участке.

Таким образом, целью экспертизы в рассматриваемой ситуации являлось исключительно определение на исследуемом земельном участке скрытых в земле объектов археологического наследия, наличие которых могло воспрепятствовать свободному хозяйственному освоению территории, а не проверка и согласование намечаемых работ по строительству зданий и сооружений на предмет соответствия действующему градостроительному регламенту с учетом установленного режима зоны регулирования застройки.

Как указывалось выше, использование таких земельных участков осуществляется в соответствии с правилами землепользования и застройки и с учетом ограничений, предусмотренных для зон с особыми условиями использования территорий.

В этой связи, проверка и подтверждение соответствия планируемого строительства (проектной документации) требованиям действующего в границах территориальной зоны градостроительного регламента должна осуществляться не в рамках ГИКЭ, а в административных процедурах по выдаче разрешений на строительство и согласовании уведомлений о планируемом строительстве (статьи 51, 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Учитывая изложенное, суждения суда апелляционной инстанции, существо которых сводится к необходимости разрешения в ходе ГИКЭ вопросов, связанных с соблюдением владельцем земельного участка правового режима установленной зоны с особыми условиями территории (в связи с предполагаемым строительством), не могут быть признаны обоснованными.

При указанных обстоятельствах апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 23 апреля 2021 года подлежит отмене с оставлением в силе решения Кировского районного суда г.Ярославля от 15 декабря 2020 года.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 23 апреля 2021 года отменить, решение Кировского районного суда г.Ярославля от 15 декабря 2020 года оставить в силе.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированный текст кассационного определения изготовлен 31 августа 2021 года.

Председательствующий

Судьи