Решение Верховного Суда Республики Адыгея от 31 мая 2005 г. N 3-13/2005 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положения ст. 20 и приложения N 9 Закона Республики Адыгея от 11 февраля 2005 г. N 289 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год"

Решение Верховного Суда Республики Адыгея
от 31 мая 2005 г. N 3-13/2005

Именем Российской Федерации Верховный Суд Республики Адыгея в составе:

председательствующего Ткаченко В. В.,

при секретаре Недоступовой И. А.,

с участием прокурора Фатина А. Л.,

представителя Президента Республики Адыгея Михненко Л. В., по доверенности от 27.04.2005 N П-100

представителя Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея по доверенности от 29.04.2005 N 303 Шадже Т. Р.,

представителя Министерства финансов Республики Адыгея по доверенности от 22.12.2004 N 1 Гиш Е. И.,

представителя отдела законодательства и федерального регистра в Республике Адыгея

Главного управления Министерства юстиции РФ по ЮФО по доверенности от 03.05.2005 N 7 Магдалевича Ю. С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Республики Адыгея о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими ст. 20 Закона Республики Адыгея N 289 от 11 февраля 2005 года "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год", приложения N 9 к этому же Закону, установил:

исполняющий обязанности прокурора Республики Адыгея обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими ст. 20 Закона Республики Адыгея N 289 от 11.02.2005 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год", приложения N 9 к этому же Закону. В обоснование своих требований указал, что оспариваемая статья 20 рассматриваемого Закона утверждает распределение субвенций на дополнительную помощь муниципальным образованиям по предложениям депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея в сумме 10800 тыс. рублей согласно приложению N 9 к настоящему Закону. Данная норма противоречит федеральному законодательству по следующим основаниям.

В соответствии с абз. 11 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ субвенцией считаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

В соответствии с абз. 26 этой же статьи и статьи 69 БК РФ субвенции считаются расходными обязательствами республиканского бюджета.

Статьей 69 БК РФ установлен исчерпывающий перечень форм расходов бюджетов, в котором отсутствует понятие "дополнительная помощь", используемая в ст. 20 Закона РА "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год".

Кроме того, оспариваемой статьей 20 и приложением N 9 к рассматриваемому Закону РА предусмотрено распределять субвенции по предложениям депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики, что противоречит требованиям п. 2 ст. 153 БК РФ, так как по сути создан резервный фонд законодательного (представительного) органа субъекта РФ в объеме 10,8 млн. рублей.

Между тем согласно п. 2 ст. 153 БК РФ законодательные (представительные) органы не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов.

В судебном заседании прокурор поддержал свои требования и просил признать ст. 20 Закона Республики Адыгея N 289 от 11.02.2005 и приложение N 9 к нему противоречащими требованиям абзацев 11 и 26 статьи 6, статьи 69, пункта 2 статьи 153 Бюджетного кодекса РФ, недействующими и не порождающими правовых последствий со дня вступления решения в законную силу.

Представитель Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея пояснила, что в соответствии со ст. 49 Закона РА "О бюджетном устройстве" предоставление, оказание финансовой помощи республиканского бюджета, местного бюджета осуществляется в формах предоставления дотаций из фондов финансовой поддержки муниципальных образований, предоставления субвенций целевых расходов и иных форм, предусмотренных бюджетным законодательством РА. Эта норма согласуется со ст. 135 Бюджетного кодекса РФ. Мы считаем, что нормы, изложенные в оспариваемой ст. 20, являются не чем иным, как формой финансовой помощи, в соответствии со ст. 49 "О бюджетном устройстве" и ст. 135 Бюджетного кодекса РФ. Действительно, ст. 69 Бюджетного кодекса РФ, на которую ссылается прокурор в своем заявлении, приводит формы расходов бюджета, но в данной статье указывается, что дополнительная финансовая помощь не является льготной. Статья 135 Бюджетного кодекса РФ расшифровывает, что такое бюджетные трансферты - это финансовая помощь, в том числе и в иных формах, в таких, например, как предусмотрено в Законе о бюджете в ст. 20. Далее с выводом о том, что по сути ст. 20 и ее содержание говорит о том, что создается резервный фонд законодательного органа, мы не согласны по следующим основаниям. Согласно ст. 21 ФЗ "Об общих принципах законодательных, представительных и исполнительных органов" обеспечением республиканского бюджета и отчетом о его исполнении занимается Кабинет Министров РА. Пункт 3 статьи 195 "О бюджетном процессе" говорит о том, что порядок и правила расходов устанавливаются Кабинетом Министров РА. Таким образом, получается, что выполнение функций по исполнению бюджета фактически невозможно. Оспариваемая прокурором статья 20 не содержит распорядительных функций. Выражение своей инициативы в определенном объеме еще не означает, что депутаты Государственного Совета закрепляют направление нормы права. Основанием для включения в закон этой нормы послужила законодательная практика ряда регионов, таких как Краснодарский край, Санкт-Петербург, которые эту норму применяют. Следует обратить внимание также на то, что согласно ст. 41 Бюджетного кодекса РФ эти средства являются для местных бюджетов доходной частью и исключают финансовую помощь в своей доходной части и тем самым осуществляют направление средств. Отмена этой статьи повлечет за собой невыполнение бюджетных обязательств. На основании этого она просила отказать в удовлетворении заявления прокурору.

Представитель Президента РА в письменном мнении по существу заявления и.о. прокурора указала, что ст. 20 Закона Республики Адыгея от 11 февраля 2005 года N 289 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год" утверждает распределение субвенций на дополнительную помощь муниципальным образованиям по предложениям депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея в сумме 10800 тысяч рублей согласно приложению N 9 к данному Закону. Данная статья противоречит федеральному законодательству. Согласно ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относятся утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении, а также осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами контроля за его соблюдением. Кроме того, ч. 2 ст. 153 БК РФ запрещено законодательным (представительным) органам создавать резервные фонды, а также выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов. Однако анализ содержания оспариваемой ст. 20 Закона приводит к выводу, что нормативные положения данной статьи, предусматривающие право депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея вносить предложения по распределению субвенций по муниципальным образованиям, противоречат ч. 2 ст. 153 БК РФ, поскольку по своей сути предусматривают создание Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея резервного фонда в размере 10,8 млн. рублей.

В данном случае содержание оспариваемой статьи 20 Закона не соответствует требованиям абзаца 11 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, поскольку понятие "дополнительная помощь" по своей сути нельзя рассматривать как какую-то определенную цель или цели.

Кроме того, статья 69 Бюджетного кодекса РФ содержит исчерпывающий перечень форм, в которых могут осуществляться расходы бюджетов, и также не предусматривает такой формы расходов бюджета, как "дополнительная помощь".

В судебном заседании представитель Президента РА поддержала заявление прокурора и просила признать ст. 20 Закона РА от 11 февраля 2005 года N 289 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год" и приложение N 9 к указанному Закону противоречащими федеральному законодательству.

Представитель Министерства финансов РА считает, что оспариваемая прокурором ст. 20 Закона является фактически резервным фондом Госсовета, что не соответствует ст. 153 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой законодательные органы не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов. Кроме того, Бюджетным кодексом не предусмотрена такая форма расходов, как дополнительная помощь.

В судебном заседании представитель Министерства финансов Республики Адыгея согласился с требованием прокурора и просил удовлетворить требования прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими ст. 20 Закона Республики Адыгея N 289 от 11.02.2005 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год", приложение N 9 к этому же Закону.

Отдел законодательства и федерального регистра в Республике Адыгея Главного управления Министерства юстиции РФ по ЮФО провел юридическую экспертизу оспариваемой прокурором статьи 20 Закона Республики Адыгея от 11 февраля 2005 года N 289 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год". В ходе юридической экспертизы было установлено, что в соответствии с ч. 1 ст. 139 Бюджетного кодекса РФ оказание финансовой помощи из бюджета субъекта РФ местному бюджету может быть осуществлено в форме предоставления субвенций на финансирование отдельных целевых расходов. Однако в оспариваемых статье 20 и приложении N 9 к Закону отсутствует указание на то, для каких конкретных целей предполагается использовать бюджетные средства.

Таким образом, норма ст. 20 Закона Республики Адыгея от 11 февраля 2005 года N 289 в части утверждения распределения субвенций на дополнительную помощь муниципальным образованиям не соответствует федеральному законодательству. Кроме того, указанная статья предусматривает оказание помощи местным бюджетам за счет средств бюджета субъекта РФ по предложениям депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея.

В таком случае из смысла нормы ст. 20 Закона вытекает возможность депутатов распоряжаться бюджетными средствами, что вступает в противоречие с подп. "в" п. 2 ст. 21 ФЗ от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", поскольку исполнение бюджета субъекта РФ обеспечивает высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

В судебном заседании представитель отдела законодательства и федерального регистра в Республике Адыгея Главного управления Министерства юстиции РФ по ЮФО поддержал требования прокурора.

Проверив материалы дела, выслушав мнение прокурора, заинтересованных лиц, суд полагает необходимым удовлетворить требования прокурора по следующим основаниям.

Согласно ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относятся утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении, а также осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами контроля за его соблюдением.

В ч. 1 ст. 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов.

В силу оспариваемой ст. 20 Закона Республики Адыгея N 289 от 11.02.2005 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год" распределение субвенций на дополнительную помощь муниципальным образованиям осуществляется по предложениям депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея в сумме 10800 тысяч рублей согласно приложению N 9.

Из толкования указанной статьи следует, что фактически Законом Республики Адыгея предусматривается создание резервного фонда в размере 10800 тысяч рублей, распоряжение которым производится по предложениям депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея.

В соответствии со ст. 74 Бюджетного кодекса РФ в законе (решении) о бюджете могут определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом (решением) о бюджете.

Если получатель бюджетных средств не выполняет условий, определенных законом (решением) о бюджете, Министр финансов Российской Федерации, руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления на любом этапе исполнения бюджета обязан осуществить блокировку расходов, связанных с выполнением определенных условий, впредь до выполнения указанных условий в соответствии с порядком, установленным статьей 231 настоящего Кодекса.

Из толкования ст. 20 Закона Республики Адыгея от 11 февраля 2005 года N 289 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год" и ст. 74 Бюджетного кодекса РФ в совокупности усматривается, что распоряжение финансовыми средствами производится по предложениям депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея.

Из толкования абзацев 11 и 26 статьи 6 Бюджетного кодекса РФ вытекает, что субвенция предоставляется только на заранее предопределенные цели и не может находиться в зависимости от предложений различных депутатов.

Между тем в соответствии с абзацем 11 статьи 6 Бюджетного кодекса РФ субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Согласно абзацу 26 статьи 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетные обязательства - расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 153 Бюджетного кодекса РФ законодательные (представительные) органы не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять отдельные функции законодательных и исполнительных органов.

Таким образом, содержание включенной в Закон Республики Адыгея N 289 от 11.02.2005 статьи 20, фактически предусматривающей создание резервного фонда, распоряжение которым ставится в зависимость от предложений депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, противоречит федеральному законодательству.

Как видно из материалов дела (л.д. N 15), депутаты Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея Ю.Н. Петров, А.К. Матыжев, А.Я. Осокин предприняли меры по разработке и внесению законопроекта о внесении изменений и дополнений в ст. 20 Закона Республики Адыгея "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год". Основанием для разработки законопроекта послужило настоящее заявление и.о. прокурора Республики Адыгея Шебзухова М.Х. о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ст. 20 Закона Республики Адыгея N 289 от 11.02.2005, поданное в Верховный Суд Республики Адыгея.

Указанный законопроект был принят в первом чтении Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея. В соответствии с данным законопроектом оспариваемая прокурором ст. 20 Закона Республики Адыгея "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год" исключена, а средства, выделенные на исполнение ст. 20 в размере 10800 тысяч рублей, распределены в качестве дотаций местным бюджетам на финансовое обеспечение социальных проблем.

Таким образом, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея фактически своими действиями признал обоснованность настоящих требований исполняющего обязанности прокурора Республики Адыгея Шебзухова М.Х. и исключил в первом чтении оспариваемую прокурором ст. 20 из Закона Республики Адыгея "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год".

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку абзацам 11, 26 статьи 6, пункту 2 статьи 153 Бюджетного кодекса противоречат только статья 20 Закона Республики Адыгея N 289 от 11.02.2005 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год" и упоминаемое в ней приложение N 9 к настоящему Закону, то статью 20 следует признать противоречащей требованиям абзацев 11, 26 статьи 6, пункту 2 статьи 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно информации Министерства финансов Республики Адыгея от 18 мая 2005 года N 774 по исполнению статьи 20 Закона Республики Адыгея от 11.02.2005 N 289 "О Республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год" (л.д. 28) финансирование по предложениям депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея согласно статье 20 Закона Республики Адыгея от 11.02.2005 N 289 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год" не производилось.

При таких обстоятельствах суд полагает целесообразным признать статью 20 Закона Республики Адыгея N 289 от 11.02.2005 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год" и упоминаемое в ней приложение N 9 к настоящему Закону противоречащими требованиям абзацев 11, 26 статьи 6, пункту 2 статьи 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации и недействующими с момента их принятия.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд решил:

заявление исполняющего обязанности прокурора Республики Адыгея удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими статью 20 Закона Республики Адыгея N 289 от 11.02.2005 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год" и приложение N 9 к этому же Закону со дня их принятия.

Сообщение о настоящем решении по его вступлении в законную силу опубликовать в газете "Советская Адыгея".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме через Верховный Суд Республики Адыгея.

Председательствующий

Ткаченко В. В.