Апелляционное определение СК по административным делам Московского областного суда от 07 апреля 2021 г. по делу N 33а-11555/2021

Судебная коллегия по административным делам Московского областного суда в составе:

председательствующего Брыкова И.И, судей Курлаевой И.В, Цыцаркиной С.И, с участием прокурора Корнилова П.С, при секретаре Алексееве Н.О, рассмотрев в открытом судебном заседании от 07 апреля 2021 года апелляционную жалобу Зайцева А. В, Гоговой М. Н, Майборода К. Б, Трофимовой О. Г. на решение Шаховского районного суда Московской области от 18 ноября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Зайцева А. В, Гоговой М. Н, Майборода К. Б, Трофимовой О. Г. к заместителю главы администрации-начальнику Раменского территориального отдела Шаховского муниципального района, администрации городского округа Шаховская Московской области, Управлению Росреестра по Московской области, филиалу ФГБУ "ФКП Росреестра" по Московской области, Варешиной Н. К. о признании незаконным решения от 10 июля 2017 года, постановлений, о признании адресов земельных участков не установленными, о признании незаконными действий при проведении правовой экспертизы документов, решений о постановке земельных участков на кадастровый учет, решений о регистрации в ЕГРН права на земельные участки, об обязании исключить сведения о кадастровой стоимости земельных участков, внести в ЕГРН сведения об отсутствии права на земельные участки, заслушав доклад судьи Брыкова И.И, объяснения представителей Зайцева А.В, Гоговой М.Н, Майборода К.Б, Трофимовой О.Г.- Одинцова А.Н. и Зайцевой А.В, представителя Варешиной Н.К. и СНТСН "Новорижские сады" Пузика Д.Н, представителя Управления Росреестра по Московской области Сорокина А.А, представителя филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Московской области Касимериди И.Н, установила:

Административные истцы Зайцев А.В, Гогова М.Н, Майборода К.Б, Трофимова О.Г. обратились в суд с административным иском к административным ответчикам заместителю главы администрации-начальнику Раменского территориального отдела Шаховского муниципального района, администрации городского округа Шаховская Московской области, Управлению Росреестра по Московской области, филиалу ФГБУ "ФКП Росреестра" по Московской области, Варешиной Н.К. о признании незаконным решения от 10.07.2017, постановлений, о признании адресов земельных участков не установленными, о признании незаконными действий при проведении правовой экспертизы документов, решений о постановке земельных участков на кадастровый учет, решений о регистрации в ЕГРН права на земельные участки, об обязании исключить сведения о кадастровой стоимости земельных участков, внести в ЕГРН сведения об отсутствии права на земельные участки.

Решением Шаховского районного суда Московской области от 18.11.2020 в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с решением суда, административные истцы Зайцев А.В, Гогова М.Н, Майборода К.Б, Трофимова О.Г. подали на него апелляционную жалобу, в которой просят его отменить.

Заслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из текста административного иска, административные истцы заявили исковые требования:

о признании незаконным решения заместителя главы администрации- начальника Раменского территориального отдела Шаховского муниципального района от 10.07.2017 "Об утверждении проекта территориального зонирования ДНП "Новорижские сады", о признании незаконными постановлений администрации городского округа Шаховская Московской области от 25.12.2017 N 4722 "О присвоении адресов земельных участков на территории ДНП "Новорижские сады" городского округа Шаховская Московской области" и от 24.11.2017 "О присвоении адреса зданию, расположенному на территории ДНП "Новорижские сады" городского округа Шаховская Московской области"; о признании адресов земельных участков с кадастровыми номерами 50 "данные изъяты" не установленными;

о признании не соответствующими закону действий филиала ФГБУ "ФКП "Росреестра" по Московской области" при проведении правовой экспертизы документов, представленных Варешиной Н.К. по разделу и образованию земельных участков, и решений о постановке на кадастровый учет земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" в части установления кадастровой стоимости вновь образованных земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", о признании не соответствующими закону действий Управления Росреестра по Московской области при проведении правовой экспертизы документов, представленных Варешиной Н.К. для регистрации прав на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", и решений о регистрации в ЕГРН прав Варешиной Н.К. на эти земельные участки, об обязании филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Московской области исключить из ГКН сведения о кадастровой стоимости земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", установив кадастровую стоимость равную "0", об обязании Управления Росреестра по Московской области внести в ЕГРН сведения об отсутствии прав на земельные участки с кадастровыми номерами 50 "данные изъяты".

Все указанные исковые требования суд рассмотрел в порядке гл. 22 КАС РФ "Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

При этом судом были оставлены без внимания положения процессуального законодательства, регулирующие порядок рассмотрения дел в порядке административного и гражданского судопроизводства.

В соответствие со ст.ст.41, 42 ГрК РФ планировка территории направлена как на выделение элементов существующей структуры, так и на определение перспективного развития конкретной территории и отражает не только действующие, но также и возможные варианты использования территории в будущем.

Именно путем подготовки и утверждения документации по планировке территории реализуются документы территориального планирования (ч.1 п.1 ст.26 ГрК РФ).

В связи с этим, документы (акты) по планировке территории влекут изменение существующих правоотношений, связанных с этой территорией, рассчитаны на неоднократное применение и обязательны для неопределенного круга лиц.

Решение, которым утверждается документ по планировке территории, является муниципальным нормативным правовым актом, поскольку он издается в установленном порядке уполномоченным органом местного самоуправления, направлен на урегулирование общественных отношений, рассчитан на неоднократное применение, затрагивает права, свободы и законные интересы граждан.

С учетом изложенного, исковое требование о признании незаконным решения заместителя главы администрации-начальника Раменского территориального отдела Шаховского муниципального района от 10.07.2017 "Об утверждении проекта территориального зонирования ДНП "Новорижские сады" подлежало рассмотрению в порядке гл. 21 "Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" с выяснением установленных ч. 8 ст. 213 КАС обстоятельств и с участием прокурора, который в соответствии с ч. 4 ст. 213 КАС РФ дает по административному делу заключение, а не участвует в качестве заинтересованного лица, как это определилсуд.

При этом согласно правовой позиции, изложенной в п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.

Исковые требования о признании незаконными постановлений администрации городского округа Шаховская Московской области от 25.12.2017 N 4722 "О присвоении адресов земельных участков на территории ДНП "Новорижские сады" городского округа Шаховская Московской области" и от 24.11.2017 "О присвоении адреса зданию, расположенному на территории ДНП "Новорижские сады" городского округа Шаховская Московской области"; о признании адресов земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" не установленными подлежат разрешению в порядке гл. 22 КАС РФ.

Критерием правильного определения вида судопроизводства (исковое или административное), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, оспаривающих решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иных государственных органов, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов таких органов, но и тем, что участники таких правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому. При этом избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства.

Учитывая, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 ГК РФ), споры об осуществлении этих прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, и являющихся основанием их возникновения, а также споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе, административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" разъяснено, что в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним-это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Поскольку при таком оспаривании суд разрешает спор о гражданских правах на недвижимое имущество, соответствующие требования рассматриваются в порядке искового производства.

Оспаривание зарегистрированного права на недвижимое имущество осуществляется путем предъявления исков, решения по которым являются основанием для внесения записи в ЕГРП.

В случаях, когда запись в ЕГРП нарушает право истца, которое не может быть защищено путем признания права или истребования имущества из чужого незаконного владения (право собственности на один и тот же объект недвижимости зарегистрировано за разными лицами, право собственности на движимое имущество зарегистрировано как на недвижимое имущество, ипотека или иное обременение прекратились), оспаривание зарегистрированного права или обременения может быть осуществлено путем предъявления иска о признании права или обременения отсутствующим.

Исковые требования о признании не соответствующими закону действий и решений филиала ФГБУ "ФКП "Росреестра" по Московской области" по постановке на кадастровый учет земельных участков с кадастровыми номерами 50: "данные изъяты" в части установления кадастровой стоимости вновь образованных земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты"; о признании не соответствующими закону действий и решений Управления Росреестра по Московской области по регистрации прав на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" об обязании филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Московской области исключить из ГКН сведения о кадастровой стоимости указанных земельных участков с установлением их кадастровой стоимости равной "0"; об обязании Управления Росреестра по Московской области внести в ЕГРН сведения об отсутствии прав на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" имеют отношение к земельным участкам, которые находились и находятся в собственности Варешиной Н.К, а административные истцы обратились в суд в защиту своего права на использование этих земельных участков для прохода, проезда по ним к своим земельным участкам.

При этом административные истцы не являются участниками публичных правоотношений, возникших между Варешиной Н.К, с одной стороны, и Управлением Росреестра по Московской области и филиалом ФГБК "ФКП Росреестра" по Московской области, с другой стороны, по совершению регистрационных действий в отношении земельных участков Варешиной Н.К, и в суд обратилось в защиту своего нарушенного субъективного права, как собственники других земельных участков; заявленный ими спор сводится к устранению нарушений, связанных с использованием земельных участков, и такой спор, как не основанный на административных и публичных правоотношениях, является гражданско-правовым, который в силу закона возникает на основании оспариваемых решений регистрирующих органов.

Кроме того, заявленный спор сводится к прекращению зарегистрированного права собственности Варешиной Н.К. на земельные участки, в связи с чем суд и привлек ее к участию в административном деле в качестве административного соответчика, в то время, когда в соответствии с ч. 5 ст. 38 КАС РФ граждане могут быть административными ответчиками только в случаях, установленных настоящим Кодексом.

При таком положении дела заявленный спор о гражданских правах по указанным исковым требованиям в соответствие со ст. 1 КАС РФ не может быть рассмотрен в порядке административного судопроизводства и подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

В соответствии с п.п. 1, 2 ст. 16.1 КАС РФ при обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, другие - в порядке административного судопроизводства, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства. При предъявлении в суд искового заявления, содержащего несколько требований, одни из которых подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а другие - по правилам гражданского судопроизводства, если их раздельное рассмотрение возможно, судья разрешает вопрос о принятии требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

Таким образом, судом в одном порядке по правилам гл. 22 КАС РФ неправомерно были рассмотрены все исковые требования, которые рассматриваются как по разным главам административного судопроизводства, так и в порядке гражданского судопроизводства.

Допущенные судом нарушения процессуального законодательства являются существенными, поскольку принятое в таком порядке решение не согласуется с задачами и смыслом административного судопроизводства, установленными ст. 3 КАС РФ (согласно п. 3 ст. 3 КАС РФ одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел, а достижение указанной задачи невозможно без всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования доказательств в целях правильного разрешения дела, которые по-разному регламентируются административным и гражданским процессуальным законодательством, и эти нарушения не могут быть восполнены при рассмотрении апелляционной жалобы.

С учетом изложенного, решение суда нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем оно подлежит отмене с направлением административного дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении административного дела суду следует обсудить вопрос выделения в соответствии со ст. 136 КАС РФ всех исковых требований в целях раздельного их рассмотрения как в порядке административного судопроизводства (гл.гл. 21, 22 КАС РФ), так и гражданского судопроизводства.

Поскольку в производстве Шаховского районного суда находилось другое аналогичное административное дело (N 2а-202/2020), решение по которому также было отменено с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд, то суду следует обсудить вопрос о возможности объединения в одно производство однородных требований по настоящему и указанному административным делам.

Суду также следует уточнить исковое требование о признании не соответствующими закону действий и решений филиала ФГБУ "ФКП "Росреестра" по Московской области" по постановке на кадастровый учет земельных участков Варешиной Н.К. в части установления кадастровой стоимости вновь образованных земельных участков Варешиной Н.К, которое фактически касается действий как по постановке земельных участков на кадастровый учет, так и по определению кадастровой стоимости земельных участков. В случае, если исковое требование направлено на оспаривание результатов определения кадастровой стоимости земельных участков, то суду применительно к п. 15 ч. 1 ст. 20 КАС РФ следует обсудить вопрос его подсудности.

Поскольку в судебном заседании суда апелляционной инстанции представителем Варешиной Н.К. и СНТСН "Новорижские сады" было сообщено о том, что проект территориального зонирования ДНП "Новорижские сады" был в 2018 году предметом судебного разбирательства, то суду следует это проверить.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Шаховского районного суда Московской области от 18 ноября 2020 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи