Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 сентября 2021 г. по делу N 8а-15324/2021[88а-15294/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Корнюшенкова Г.В, Зеленского А.М, с участием прокурора Кичаевой О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 года по административному делу N 3а-217/2020 по административному исковому заявлению Парамоновой Т. П. о признании недействующей с момента принятия страницы 156 Приложения N 2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в части отнесения двух смежных земельных участков к двум различным территориальным зонам, Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, объяснения представителя Правительства Санкт-Петербурга Курганова С.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кичаевой О.А. об оставлении судебных актов без изменения, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Парамонова Т.П. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Правительству Санкт-Петербурга, в котором просила признать не действующей с момента принятия страницу 156 приложения 2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в части отнесения двух смежных земельных участков, расположенных под нежилым зданием с кадастровым номером N по адресу: Санкт-Петербург, "адрес", к двум территориальным зонам: ТУ (зона улично-дорожной сети города) и ТИ1-1 (зона инженерной и транспортной инфраструктуры).

Заявленные требования мотивированы тем, что расположение принадлежащего административному истцу нежилого здания на земельном участке, находящемся в двух территориальных зонах, препятствует ему в реализации прав сособственника, в том числе в оформлении права аренды земельного участка под указанным зданием.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 8 октября 2020 года административный иск Парамоновой Т.П. удовлетворен.

Признана недействующей с момента принятия страница 156 Приложения N 2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт- Петербурга" в части отнесения двух смежных земельных участков, расположенных под нежилым зданием с кадастровым номером N по адресу: "адрес", к двум различным территориальным зонам: ТУ (зона улично-дорожной сети города) и ТИ1-1 (зона инженерной и транспортной инфраструктуры).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 года решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 октября 2020 года изменено, с изложением резолютивной части решения суда в новой редакции, согласно которой постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт- Петербурга" в части отнесения земельного участка, расположенного под нежилым зданием кадастровым номером N адресу: Санкт-Петербург, "адрес", к двум территориальным зонам: ТУ (зона улично-дорожной сети города) и ТИ1-1 (зона инженерной и транспортной инфраструктуры) признано не действующим со дня вынесения апелляционного определения.

В кассационной жалобе Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 года, поданной 19 июля 2021 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных постановлений в связи с несоответствием изложенных в судебных актах первой и апелляционной инстанций выводов обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права.

Прокуратурой Санкт-Петербурга на кассационную жалобу представлены возражения.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Материалами дела установлено, что Парамонова Т.П. и Парамонов А.П. являются собственниками (соответственно 2/3 и 1/3 долей) нежилого здания с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" год завершения строительства: 1982; площадь 826, 7 кв.м. Право собственности Парамоновой Т.П. зарегистрировано 2 сентября 2019 года (на 1/3 долю), 27 ноября 2019 года (на 1/3 долю).

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" утверждены (пункт 1) Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, включающие Общую часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга; карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга; градостроительные регламенты; режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга (подпункты 1.1, 1.2, 1.3, 1.4).

Из карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга (страница 156 приложения 2 к Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга) следует, что принадлежащее административному истцу нежилое здание с кадастровым номером 78:14:0770402:1277 расположено на земельном участке, находящемся в двух территориальных зонах: ТУ (зона улично-дорожной сети города) и ТИ1-1 (зона инженерной и транспортной инфраструктуры).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что установление Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга границ двух территориальных зон, проходящих непосредственно по нежилому зданию и соответственно в границах земельного участка, расположенного под ним, противоречит требованиям градостроительного законодательства и препятствует реализации права административного истца на образование и приобретение единого участка под принадлежащим ему зданием и необходимого для использования этого объекта.

Нахождение земельного участка под зданием в двух территориальных зонах, на которые Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга распространено действие градостроительного регламента, в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению земельного участка, на котором расположен объект недвижимости, ему принадлежащий.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с выводами суда согласилась, указав также, что границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Каких-либо доказательств того, что административным ответчиком учитывалось существующее землепользование и сложившаяся планировка территории в силу тех или иных объективных причин, материалы дела не содержат. Поскольку Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга в оспариваемой части применялись к административному истцу, то с учетом разъяснений, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", судебная коллегия пришла к выводу, что оспариваемое постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 в части отнесения земельного участка под нежилым зданием с кадастровым номером 78:14:0770402:1277 к двум территориальным зонам подлежит признанию не действующим со дня вынесения апелляционного определения. В остальной части решение суда первой инстанции оставлению без изменения.

Вопреки доводам кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит, что выводы судов первой и апелляционной инстанций о наличии предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации правовых оснований для признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим в указанной части основаны на правильном применении норм материального права, соответствуют обстоятельствам дела.

В силу положений статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7).

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд первой инстанции признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме. Нарушений порядка принятия, которые могли бы повлечь признание не действующими оспариваемых положений, судом не выявлено. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 в установленном порядке доведено до всеобщего сведения.

Суд апелляционной инстанции с указанными выводами суда первой инстанции согласился.

Оснований ставить указанные выводы судов под сомнение у судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции не имеется.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации). К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Таким образом, указанные требования законодательства о градостроительной деятельности, а также применяемого, вопреки доводам кассационной жалобы, к градостроительным отношениям земельного законодательства, предусматривают обязательное отнесение каждого земельного участка к одной из территориальных зон, что обеспечивает правовую определенность в вопросе правового режима его использования.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Поскольку Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга в оспариваемой части устанавливают границы двух территориальных зон, проходящих непосредственно по нежилому зданию и соответственно в границах земельного участка, расположенного под ним, в данной части указанные Правила вышеприведенным требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не соответствуют.

Доводы кассационной жалобы о том, что границы установленных в Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга территориальных зон применительно к рассматриваемой территории соответствуют границам функциональных зон, установленным Генеральным планом Санкт-Петербурга, не опровергают выводы судов о противоречии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

То обстоятельство, что земельный участок под нежилым зданием с кадастровым номером N в установленном порядке не образован, на кадастровый учет не поставлен, вопреки доводам кассационной жалобы, также не опровергает выводы судов о неправомерности отнесения земельного участка под указанным зданием к двум территориальным зонам, не может свидетельствовать о законности принятого нормативного правового акта в оспариваемой части.

Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Эксплуатация и обслуживание объекта недвижимости возможны только на земельном участке, специально сформированном для этих целей.

В соответствии со статьей 271 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользоваться предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу приведенных выше правовых норм Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга в границах вышеуказанного объекта недвижимости 1982 года постройки не могли быть установлены разные территориальные зоны. Возможность формирования под единым зданием нескольких земельных участков исключается.

Материалами административного дела подтверждена невозможность формирования земельного участка под нежилым зданием, принадлежащим Парамоновой Т.П, связанная с применением оспариваемого нормативного правового акта. Таким образом, нахождение земельного участка под зданием в двух территориальных зонах ограничивает право административного истца на пользование и распоряжение принадлежащим на праве собственности имуществом.

Доводы кассационной жалобы не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судами первой и апелляционной инстанции при рассмотрении административного дела, не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 октября 2020 года в неизмененной части и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 октября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 27 сентября 2021 года.