Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 сентября 2021 г. по делу N 8а-23165/2021[88а-22401/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Гайдарова М.Б, Кривенкова О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокурора Саратовской области на решение Волжского районного суда города Саратова от 4 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 13 мая 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору к прокуратуре Саратовской области о признании незаконным решения по отказу в согласовании проведения внеплановой выездной проверки.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, выслушав объяснения представителя прокуратуры Саратовской области Чернова М.А, представителя публичного акционерного общества "Т Плюс" Русяйкиной Н.О, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Шухрова В.Ю, возражавшего против удовлетворения жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Средне-Поволжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Средне-Поволжское управление Ростехнадзора) обратилось в суд административным исковым заявлением, в котором просило признать незаконным решение заместителя прокурора Саратовской области Минеева И.В. от 11 декабря 2020 года N 339 об отказе в согласовании проведения указанным управлением внеплановой выездной проверки в отношении публичного акционерного общества "Т Плюс" (далее - ПАО "Т Плюс").

Требования мотивированы тем, что ПАО "Т Плюс" в нарушение норм действующего законодательства не обеспечило содержание оборудования под давлением в исправном состоянии и безопасные условия его эксплуатации; не проводится уполномоченной специализированной организацией внеочередное техническое освидетельствование после проведения ремонта с применением сварки тепловых магистралей; отсутствует положительное заключение экспертизы промышленной безопасности тепловой магистрали после проведения восстановительного ремонта после инцидентов на объектах повышенной опасности, в результате которых имелись повреждения оборудования под давлением. Вышеперечисленные факты создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Однако прокуратурой Саратовской области в связи с отсутствием угрозы жизни и здоровью, в соответствии с требованием постановления Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 года N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменений в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных правил проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - постановление Правительства Российской Федерации N 438) отказано в согласовании внеплановой выездной проверки, ПАО "Т Плюс".

Решением Волжского районного суда города Саратова от 4 февраля 2021 года, оставленным без изменений апелляционным определением судебной коллегии Саратовского областного суда от 13 мая 2021 года, решение прокуратуры Саратовской области от 11 декабря 2020 года N 339 об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении филиала "Саратовский" ПАО "Т Плюс" признано незаконным.

В кассационной жалобе, поданной 2 августа 2021 года через Волжский районный суд города Саратова и поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 12 августа 2021 года, прокурор Саратовской области просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований. В обоснование доводов указал, что при вынесении решения 11 декабря 2020 года об отказе в согласовании проведения Средне-Поволжским управлением Ростехнадзора внеплановой выездной проверки в отношении ПАО "Т Плюс" прокуратура Саратовской области исходила из отсутствия опасности причинения вреда жизни, здоровью граждан или угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Считает, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации N 438 только факт угрозы причинения вреда здоровью либо причинения вреда здоровью на момент рассмотрения заявления о согласовании указанной проверки могло служить основанием для принятия со стороны прокуратуры решения о её согласовании. Обращает внимание на то обстоятельство, что мотивированное представление может быть вынесено только по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями либо предварительной проверки поступивших в орган контроля (надзора) информации средств массовой информации.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

Как установлено материалами дела, в ноябре 2020 года и декабре 2020 года в Средне-Поволжское управление Ростехнадзора поступали оперативные сообщения об инцидентах, произошедших при эксплуатации опасных производственных объектов: "Участок трубопроводов теплосети "Территориального управления по теплоснабжению в город Саратов", III класс опасности, (регистрационный N), и "Участок трубопроводов теплосети "Территориального управления по теплоснабжению в городе Балаково", III класс, регистрационный N, а также сообщения средств массовой информации сети Интернет, которые свидетельствовали о том, что Саратовский филиал ПАО "Т Плюс" не обеспечил содержание оборудования под давлением в исправном состоянии и безопасные условия его эксплуатации, что объективно могло привести к возникновению угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан.

Мотивированное представление заместителя руководителя Средне-Поволжского управления Ростехнадзора было составлено по итогам анализа результатов мероприятий по рассмотрению или предварительной проверки, поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, а также сообщений средств массовой информации сети Интернет.

Однако решением первого заместителя прокурора Саратовской области Минеева М.В. от 11 декабря 2020 года N 339 было отказано в согласовании проведения внеплановой выездной проверки по основанию отсутствия угрозы жизни и здоровья граждан, поскольку аварии не теплосетях были устранены в установленные нормативные сроки.

В силу части 5 статьи 8.3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 данной статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 данного Федерального закона.

Из содержания подпункта "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ следует, что основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе, мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии частями 8-10 статьи 10 вышеуказанного Федерального закона в день подписания распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя в целях согласования ее проведения орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля представляют либо направляют заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки.

К этому заявлению прилагаются копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.

Заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемые к нему документы рассматриваются органом прокуратуры в день их поступления в целях оценки законности проведения внеплановой выездной проверки.

По результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения.

В соответствии с методическими рекомендациями по реализации органами государственного контроля (надзора) Российской Федерации, органами государственного контроля (надзора) субъектов Российской Федерации и органами муниципального контроля мер, направленных на повышение результативности и эффективности осуществляемых ими в рамках контрольно-надзорной деятельности проверок, утвержденных протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 9 июня 2016 года N 142, в указанном выше подпункте приведен закрытый перечень объектов (жизнь, здоровье граждан, животные, растения, окружающая среда, объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасность государства), угроза причинения вреда которым являются основанием для проведения внеплановой проверки.

Формулировка "угроза причинения вреда" носит оценочный характер, поэтому определение наличия или отсутствия угрозы в значительной степени передано на усмотрение органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Постановлением N 438 установлено, что в 2020 году в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии со статьей 4 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к субъектам малого и среднего предпринимательства, сведения о которых включены в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, а также в отношении некоммерческих организаций, среднесписочная численность работников которых за 2019 год не превышает 200 человек, за исключением политических партий и некоммерческих организаций, включенных в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, проводятся только внеплановые проверки, основаниями для проведения которых являются факты причинения вреда жизни, здоровью граждан или угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и проведение которых согласовано органами прокуратуры (подпункт "а" пункта 1).

При этом, исчерпывающий перечень оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной приведен в части 11 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

В части 7 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что порядок согласования органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также утверждение органа прокуратуры для согласования проведения внеплановой выездной проверки устанавливается приказом Генерального прокурора Российской Федерации.

Такой Порядок утверждён приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27 марта 2009 года N 93 (далее - Порядок).

Согласно подпункту 1 пункта 4 Порядка основанием для проведения внеплановой выездной проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является поступление в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, сведений из средств массовой информации о фактах возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Основанием для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки являются, в том числе, отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки, предусмотренных подпунктами "а", "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ (подпункт 2 пункта 8 Порядка).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки, предусмотренных частью 11 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ, при наличии сведений о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, у прокуратуры Саратовской области не имелось, в связи с чем, пришел к выводу о незаконности оспариваемого решения от 11 декабря 2020 года. Приведённая Средне-Поволжским управлением Ростехнадзора в мотивированном представлении информация об инцидентах, произошедших при эксплуатации опасных производственных объектов, не носила формальный, неконкретный и предположительный характер, а наоборот, содержала в себе сведения о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, которые были получены органом контроля (надзора) из открытых источников средств массовой информации Интернет, а также при проведении собственных контрольных мероприятий.

Доводы жалобы о том, что мотивированное представление органа контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки могло быть вынесено только по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своего подтверждения в ходе рассмотрения дела не нашли, так как судами с достоверностью было установлено, что административный истец обладал информацией о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, которые были получены органом контроля (надзора) из открытых источников средств массовой информации, и которые были в полной мере приведены в указанном мотивированном представлении.

Судебная коллегия соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций о незаконности оспариваемого решения и отсутствии нарушения прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля, все юридически значимые обстоятельства определены верно, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационная жалоба, каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены принятых по делу судебных актов, не содержит и сводится лишь к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судов, а также выражению несогласия с произведенной оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств.

В остальном доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца в суде апелляционной инстанций, они были предметом рассмотрения суда, им дана надлежащая правовая оценка и на правильность судебного акта, постановленного в соответствии с законом, не влияют.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемого судебного постановления не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волжского районного суда города Саратова от 4 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 13 мая 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу прокурора Саратовской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 29 сентября 2021 года

Председательствующий

Судьи