Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 сентября 2021 г. по делу N 8а-23456/2021[88а-23031/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего Васляева В.С, судей Кривенкова О.В, Софронова В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Чуряевой Ларисы Николаевны и Полякова Сергея Юрьевича на решение Орловского областного суда от 8 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Чуряевой Ларисы Николаевны и Полякова Сергея Юрьевича о признании недействующими Генерального плана Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области, Правил землепользования и застройки Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области, решения Орловского районного Совета народных депутатов от 16 июля 2020 года N 47/548-РС.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, заключение старшего помощника прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никонорововой О.Е, полагавшей, что определение подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Сабуровского сельского Совета народных депутатов от 8 июня 2012 года от N 13/40-СС утвержден Генеральный план Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области. Решениями Орловского районного Совета народных депутатов от 26 марта 2020 года N 42/515-РС, от 8 сентября 2020 года N49/573-РС внесены изменения и дополнения в Генеральный план Сабуровского поселения Орловского района Орловской области.

Решением Сабуровского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 15 августа 2012 года N 15/45-СС утверждены Правила землепользования и застройки Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области". В последующем решениями Сабуровского сельского Совета народных депутатов от 26 марта 2020 года N 42/516-РС, от 8 сентября 2020 года N 49/574-РС в Правила землепользования и застройки Сабуровского поселения внесены изменения и дополнения.

Схема территориального планирования Орловского района Орловской области утверждена постановлением Орловского районного Совета народных депутатов от 29 сентября 2010 года N 41/361-РС и действует в редакции решения Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 16 июля 2020 года N 47/548-РС.

Чуряева Л.Н. и Поляков С.Ю. обратились в Орловский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства, в котором просили признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу решение Сабуровского сельского Совета народных депутатов от 8 июня 2012 года N 13/40, которым утвержден Генеральный план Сабуровского поселения Орловского районного со всеми изменениями; решение Сабуровского сельского Совета народных депутатов от 15 августа 2012 года N 15/45-СС об утверждении Правил землепользования и застройки Сабуровского поселения Орловского районного со всеми изменениями; решение Орловского районного Совета народных депутатов от 16 июля 2020 года N 47/548-РС "Об утверждении изменений в постановление Орловского районного Совета народных депутатов от 29 сентября 2010 года N 41/361-РС "О схеме территориального планирования Орловского района Орловской области".

В обоснование заявленных требований сослались на то, что являются собственниками по 1/2 доли каждый на земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N, которые относятся к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения - и расположены в Орловском районе на территории Сабуровского сельского поселения.

Оспариваемые нормативные правовые акты нарушают права административных истцов, поскольку согласно карте территориальных зон в составе Правил землепользования и застройки Сабуровского поселения Орловского района часть земельных участков с кадастровыми номерами N и N находятся за пределами границ села Сабурово Орловского района, но отнесены к зоне Ж-3 (зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами), где ведение сельского хозяйства не предусмотрено. Разделение на территориальные зоны сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков ограничивает права административных истцов на распоряжение своей собственностью, а наличие зоны Ж-3 препятствует им возвести склад для хранения сельскохозяйственной продукции на земельном участке с кадастровым номером N. Также указывали, что решением Орловского районного Совета народных депутатов от 26 марта 2020 года N 42/515-PC утверждены изменения в Генеральный план Сабуровского поселения Орсловского района, а решением от 26 марта 2020 года N 42/516-РС внесены изменения в Правил землепользования и застройки Сабуровского поселения Орловского района, согласно которым принадлежащие им земельные участки с кадастровыми номерами N и N исключены из границ деревни Сабуровские Выселки Орловского района, без изменения категории земель и вида разрешенного использования. При этом внесенные изменения в части земельных участков административных истцов не были предметом обсуждения на публичных слушаниях, данный вопрос не выносился на заседание Комиссии по землепользованию и застройке Орловской области, проект изменений Генерального плана и Правил землепользования и застройки Сабуровского поселения Орловского района в части земельных участков истцов не изготавливался, чем нарушены их права и законные интересы на участие в разрешении данного вопроса.

Сослались также на то, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N являются многоконтурными, а оспариваемые нормативные правовые акты предусматривают, что часть контуров этих участков находятся в границе села Сабурово Орловского района, часть контуров - за его пределами либо пересекаются установленной границей данного населенного пункта, что не позволяет административным истцам произвести раздел данных земельных участков.

Административными истцами приведен довод о том, что изменения, касающиеся принадлежащих им земельных участков, внесены в связи с обращением местной религиозной организации "Православный приход храма Сретения Господня Поселок Вятский Посад Орловского района Орловской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)" о включении принадлежащего данной организации земельного участка с кадастровым номером N в границы деревни Сабуровские Выселки Орловского района. Полагали, что в принятии такого решения о включении земельного участка с кадастровым номером N в границу населенного пункта и установления территориальной зоны Ж-3 должно быть отказано в соответствии с подпунктом 1, 3 статьи 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и пунктом 2 части 19 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", поскольку он относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, имеет разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства, находится на отдалении от населенного пункта Сабуровские Выселки Орловского района, то есть является анклавным.

По мнению административных истцов, при проведении публичных слушаний 26 февраля 2020 года, на которых рассматривались вопросы по обращениям "данные изъяты" и местной религиозной организации "Православный приход храма Сретения Господня Поселок Вятский Посад Орловского района Орловской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)" допущены многочисленные нарушения процедуры их проведения, результаты публичных слушаний надлежащим образом не оформлены и искажены, что влечет недействительность решений Орловского районного Совета народных депутатов о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Сабуровского поселения от 26 марта 2020 года N 42/515-PC и от 26 марта 2020 года N 42/516-PC, соответственно

Решением Орловского областного суда от 8 декабря 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2021 года исковые требования удовлетворены частично.

В кассационной жалобе, поданной 30 июля 2021 года через Орловский областной суд, Чуряева Л.Н. и Поляков С.Ю. просят отменить решение Орловского областного суда от 8 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2021 года и направить дело на новое рассмотрение. В обоснование заявители указывают, что публичные слушания проведены с грубейшими нарушениями процедуры проведения, отсутствовал кворум собрания. Также не учтены обстоятельства проведения публичных слушаний, организации приема замечаний и предложений по поставленным вопросам. Кроме того, протокол общего собрания при проведении публичных слушаний не велся, что исключило подачу и учет замечаний и возражений.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 18 Градостроительного Кодекса Российской Федерации состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с данным Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, пунктов 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов), утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, местных нормативов градостроительного проектирования поселений, относилось к вопросам местного значения поселения, по которым представительный орган местного самоуправления поселения принимает муниципальные правовые акты.

С 1 января 2015 года полномочия по принятию генерального плана поселения и правил землепользования и застройки перешли к представительному органу местного самоуправления муниципального района.

К документам территориального планирования относятся схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений (часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке (часть 4 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, административные истцы являются собственниками по 1/2 доли каждый на земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N и N, которые относятся к категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" и расположены в Орловском районе на территории Сабуровского сельского поселения. Указанные земельный участки являются многоконтурными.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, проанализировав в системном единстве положения приведенных правовых норм градостроительного законодательства, обоснованно пришел к выводу, о том, что правовое регулирование, содержащееся в оспариваемых нормативных правовых актах применительно к принадлежащим административным истцам земельным участкам, не соответствует актам, имеющим большую юридическую силу. В кассационной жалобе выводы нижестоящих судов относительно указанных земельных участков также не оспариваются.

Судом установлено, что постановлением администрации Орловского района от 14 января 2020 года N 14 были назначены публичные слушания по вопросам внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Сабуровского поселения, касающиеся включения в границы населенного пункта деревни Сабуровские Выселки земельного участка с кадастровым номером N, установления территориальной зоны Ж-3 и дополнении градостроительного регламента условно-разрешенными видами использования "осуществление религиозных обрядов" и "религиозное управление и образование" (коды 3.7.1, 3.7.2), изменения функционального зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером N и установления территориальной зоны СХ-4 (зона ведения сельского хозяйства).

Процедура проведения публичных слушаний была проведена в соответствии с законом: оповещение о проведении публичных слушаний 26 февраля 2020 года в администрации Сабуровского сельского поселения в поселке Добрый опубликовано в Орловской районной газете 15 января 2020 года N 3, была организована экспозиция демонстрационных материалов, проведены публичные слушания, по результатам которых составлены протокол и заключение.

При этом, изменение места проведения публичных слушаний обоснованно не признано судами существенным нарушением порядка их проведения, поскольку возможность участия жителей муниципального образования и заинтересованных лиц в открытом обсуждении подготовленных градостроительных решений была обеспечена. Кроме того, процедура проведения публичных слушаний не исключает возможность внесения участниками публичных слушаний предложений и замечаний, касающихся проекта в письменной форме. Представители административных истцов принимали участие в указанных публичных слушаниях. Из протокола публичных слушаний от 26 февраля 2020 года следует, что по вопросам, вынесенным на публичные слушания в устной форме выступала представитель административного истца Чураевой Л.Н, представляла замечания, в которых выражала свое несогласие относительно правовой судьбы земельных участков.

Таким образом, правовых оснований для признания оспариваемых нормативных правовых актов в полном объеме суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, обоснованно не усмотрел.

Судебная коллегия по административным делам кассационной инстанции соглашается с выводами судов о том, что права административных истцов включением в границы населенного пункта земельного участка с кадастровым номером N не нарушаются. Административные истцы каких-либо доказательств нарушения их прав оспариваемыми нормативными правовыми актами в отношении иного недвижимого имущества [им не принадлежащего], расположенного на территории Сабуровского сельского поселения, не приводили.

Доводы кассационной жалобы в полной мере были предметом изучения судов первой и апелляционной инстанций, которым дана надлежащая оценка, они направлены на оспаривание выводов суда первой и апелляционной инстанций об установленных обстоятельствах, иное толкование норм материального права, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных актов не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Орловского областного суда от 8 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Чуряевой Ларисы Николаевны и Полякова Сергея Юрьевича - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 29 сентября 2021 года

Председательствующий

Судьи