Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 сентября 2021 г. по делу N 8а-23582/2021[88а-23466/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Совета депутатов городского округа Дубна Московской области на решение Московского областного суда от 16 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Семененко А.М. о признании недействующим в части Генеральный план городского округа Дубна Московской области, утвержденный решением Совета депутатов города Дубна Московской области от 29 июня 2017 года N РС-7(42)-61/9.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Желонкиной Г.А, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов города Дубна Московской области от 29 июня 2017 года N РС-7(42)-61/9 утвержден Генеральный план городского округа Дубна Московской области. Решение Совета депутатов опубликовано в газете "Вести Дубны" от 19 июля 2017 года N 29 (416).

Семененко А.М. обратился в суд с административным иском, в котором с учетом уточнения требований просил признать недействующим со дня принятия Генеральный план городского округа Дубна Московской области в части установления границ второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения из поверхностного источника водозаборных сооружений акционерного общества "Производственно-техническое объединение городского хозяйства" (далее - АО "ПТО ГХ") в границах земельного участка с кадастровым номером N по адресу: "адрес" а также прилегающего к нему земельного участка площадью 175 кв.м в конкретных координатах характерных точек его границ.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для содержания индивидуального жилого дома, общей площадью 600 кв.м, по адресу: "адрес". В 2019 году администрацией города Дубны Московской области ему было отказано в перераспределении свободного земельного участка из земель города, прилегающего к его земельному участку, поскольку образуемый земельный участок полностью расположен в зоне с особыми условиями использования территорий.

Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план не соответствует Градостроительному кодексу Российской Федерации, Водному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", поскольку зона санитарной охраны не устанавливалась, нормативный правовой акт министерством экологии и природопользования Московской области с описанием границ и режима зоны санитарной охраны не принимался. Закрепление в Генеральном плане положений о зоне санитарной охраны источника питьевого водоснабжения из поверхностного источника водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ", не утвержденной в установленном порядке, противоречит приведенным актам большей юридической силы.

Решением Московского областного суда от 16 сентября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2021 года, административное исковое заявление удовлетворено частично. Признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Дубна Московской области, утвержденный решением Совета депутатов города Дубна Московской области от 29 июня 2017 года N РС-7(42)-61/9 в части установления границ второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения из поверхностного источника водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ".

В кассационной жалобе, поданной 2 августа 2021 года через Московский областной суд, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 17 августа 2021 года, Совет депутатов городского округа Дубна Московской области ставит вопрос об отмене судебных актов, в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам административного дела, неправильным применением норм материального права. Указывает, что генеральным планом границы второго пояса ЗСО отражены не произвольно, а на основании СанПиН 2.1.4.1110-02 и проекта обоснования ЗСО источника питьевого водоснабжения из поверхностного источника реки Волга для водозаборных сооружений МУП "ПТО ГХ", имеющего санитарно-эпидемиологическое заключение Управления Роспотребнадзра по Московской области и заключение ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Московской области". Согласно указанным СанПиН отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых настоящими СанПиН. Обращает внимание на вступившее в законную силу решение суда, которым Семененко А.М. отказано в удовлетворении требований о признании незаконным решения об отказе в перераспределении земель. Спорный земельный участок находится не только во втором поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения города Дубны, но и во втором поясе ЗСО источников питьевого водоснабжения города Москвы. Считает, что суд апелляционной инстанции незаконно отказал в удовлетворении ходатайства о прекращении производства, поскольку решением Совета депутатов городского округа Дубна Московской области от 20 февраля 2021 года N РС6-2(28)-6/1 Генеральный план изложен в новой редакции, в статье 2.9 Положения о территориальном планировании характеристики границ второго пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения отсутствуют.

Характеристики границ второго пояса зон санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения городского округа Дубна в действующей редакции Генерального плана содержатся в материалах по обоснованию (том II Охрана окружающей среды, статья 3.4).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно, в надлежащей форме, информация имеется, в том числе на официальном сайте суда, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы и отмены либо изменения обжалуемых судебных актов не находит.

Для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд должен установить наличие одновременно двух условий: нормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту в совокупности с нарушением прав, свобод и законных интересов лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Подготовка и утверждение проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статей 9, 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Решением Совета депутатов городского округа Дубна N РС-7(42)-61/9 от 29 июня 2017 года утвержден Генеральный план городского округа Дубна Московской области. Решение опубликовано в официальном печатном издании - газете "Вести Дубны" N 29 (416) 19 июля 2017 года.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Как следует из материалов административного дела, оспариваемый в части Генеральный план принят уполномоченным на дату его принятия органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, официально опубликован в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается.

В статье 2.9 Положения о территориальном планировании (являющегося неотъемлемой частью Генерального плана), приведены характеристики зон с особыми условиями использования территорий городского округа Дубна.

В частности, определено, что граница 2-го пояса зоны санитарной охраны (ЗСО) водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ" проходит вверх по течению - на расстоянии 37 км выше водозаборных сооружений, вниз по течению - на расстоянии 2, 15 км ниже водозаборных сооружений, по берегам - на расстоянии 500 м от уреза воды.

В этой же статье одновременно содержится и другое описание указанной границы 2-го пояса ЗСО водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ", согласно которому граница проходит вверх по течению - на расстоянии 26 км выше водозаборных сооружений, вниз по течению - на расстоянии 250 м ниже водозаборных сооружений, по берегам - на расстоянии 500 м от уреза воды.

Судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером N, собственником которого является административный истец, а также прилегающий к нему земельный участок площадью 175 кв.м, относящийся к землям, государственная собственность на которые не разграничена, о перераспределении которого ходатайствовал Семененко А.М, в соответствии со статьей 2.9 Положения о территориальном планировании оспариваемого Генерального плана расположены в 500-метровой зоне границы 2-го пояса санитарной охраны водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ".

Разрешая спор и удовлетворяя частично административные исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, что при установлении зоны санитарной охраны водозаборного узла АО "ПТО ГХ" в Генеральном плане, административным ответчиком не соблюден предусмотренный законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения порядок. Учитывая существенные различия в описании протяженности границ второго пояса зон санитарной охраны водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ", содержащиеся в статье 2.9 Положения о территориальном планировании, отсутствие картографического материала в оспариваемой части положения Генерального плана не могут считаться определенными в той мере, в которой ими не урегулирован вопрос отображения границ зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения из поверхностного источника водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ". Указание в статье 2.9 Положения о территориальном планировании Генерального плана характеристик зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения АО "ПТО ГХ" (II пояс), не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Учитывая обстоятельства дела, нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций о частично удовлетворении заявленных требований основанными на требованиях действующего законодательства и установленных обстоятельствах.

Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (часть 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации).

Водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека (пункт 1 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам.

Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации (пункт 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Пунктами 1.4 и 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 предусмотрено, что зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах в составе трех поясов, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. При этом второй пояс (пояс ограничений) включает территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Организации зоны санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включается в том числе определение границ зоны и составляющих ее поясов. Проект зоны санитарной охраны с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке (пункты 1.6 и 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Согласно подпункту 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом первой и апелляционной инстанции правильно отмечено, что в оспариваемом нормативном правовом акте описание зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения АО "ПТО ГХ" содержится только в текстовой части; на картографическом материале, который прилагается к Генеральному плану в качестве его обоснования, указанная зона с особыми условиями использования территории, не нанесена, что является нарушением требований части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

На картографическом материале не отображены границы 2-го пояса ЗСО водозаборного узла АО "ПТО ГХ", а отображены границы ЗСО источника питьевого водоснабжения - река Волга.

Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

Довод кассационной жалобы о необоснованном отказе судом апелляционной инстанции в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу, несостоятелен.

Судом ходатайство обсуждено, оснований для его удовлетворения не имелось.

Согласно статье 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к несогласию с данной судами оценкой обстоятельств дела, повторяют позицию административного ответчика в судах первой и апелляционной инстанций, указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела установлены правильно, нормы материального и процессуального права не нарушены, оснований для отмены постановленных судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы судебная коллегия не находит.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 16 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Совета депутатов городского округа Дубна Московской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 сентября 2021 года.

Председательствующий

Судьи