Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2021 г. по делу N 8а-13615/2021[88а-14191/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Ермолаевой Л.П. и Печенкиной Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Кирдяпкина Станислава Петровича на решение Полевского городского суда Свердловской области от 30 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 11 февраля 2021 года, вынесенные по административному делу N 2а-739/2020 по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Кирдяпкина Станислава Петровича о признании постановления администрации Полевского городского округа от 11 декабря 2019 года N 675-ПА "Об утверждении Условий размещения нестационарных торговых объектов на территории Полевского городского округа" недействующим.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснение Кирдяпкина С.П, поддержавшего доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Москвитина Н.Н, полагавшего, что обжалуемые судебные акты отмене не подлежат, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Условия размещения нестационарных торговых объектов на территории Полевского городского округа (далее - Условия) утверждены постановлением администрации Полевского городского округа от 11 декабря 2019 N 675-ПА (далее - Постановление).

Постановление размещено на официальном интернет-портале правовой информации Полевского городского округа http://www.полевской-право.рф, 12.12.2019 и опубликовано в газете "Диалог", N 98, 20.12.2019.

Условиями предусмотрено размещение нестационарного торгового объекта на основании договора, предусматривающего размещение нестационарного торгового объект и внесение платы за размещение нестационарного торгового объекта.

Пунктом 20 раздела 2 Условий предусмотрено, что размер ежегодной платы по договору на право размещения нестационарных торговых объектов (далее - НТО) устанавливается в размере начальной (минимальной) цены предмета аукциона.

Годовая плата по договору определяется в соответствии с Методикой определения размера платы по договору, предусматривающему размещение нестационарного торгового объекта (приложение N 1 к Условиям) (далее Методика)

Согласно пункту 56 раздела 5 Условий размер ежегодной платы по договору, заключаемому без проведения аукциона, начальная (минимальная) цена договора (цена лота) устанавливается в размере ежегодного платежа за право на размещение НТО, рассчитанного в соответствии с Методикой.

В соответствии с методикой ежегодная плата за размещение нестационарного торгового объекта рассчитывается по формуле ЕП = КС x Пл. x Кто x Кспец, где одна из переменных это Кспец - коэффициент, учитывающий специализацию нестационарного торгового объекта.

Значение коэффициента (Кспец) при торговле цветами установлено равным 1.6.

19 марта 2020 г. индивидуальный предприниматель Кирдяпкин С.П. обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением об оспаривании Постановления и договора о предоставлении права на размещение НТО.

Определением Арбитражного суда Свердловской области от 11 июня 2020 г. по делу N А60-13506/2020 требование о признании Постановления недействительным выделено в отдельное производство.

Определением судьи Полевского городского суда Свердловской области от 04 августа 2020 г. административное исковое заявление Кирдяпкина С.П. принято к производству данного суда в качестве суда первой инстанции.

Оспаривая Постановление, административный истец полагает, что путём неправомерного введения платы за размещение нестационарного торгового объекта на территории Полевского городского округа введены сборы с предпринимателей, чем были нарушены его права, как хозяйствующего субъекта, что повлекло необоснованное расторжение договор аренды земельного участка, а плата за размещение нестационарного торгового объекта увеличилась в 5, 5 раз по сравнению с арендной платой за земельный участок в 2019 году.

Решением Полевского городского суда Свердловской области от 30 октября 2020 года требования Кирдяпкина С.П. удовлетворены частично, признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу значение коэффициента, учитывающего специализацию нестационарного торгового объекта, торговля цветами - 1.6 Методики; на администрацию Полевского городского округа возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим в части.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 11 февраля 2021 года, решение Полевского городского суда Свердловской области от 30 октября 2020 года изменено, административное исковое заявление Кирдяпкина С.П. удовлетворено частично, Методика признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу, в остальной части административный иск Кирдяпкина С.П. оставлен без удовлетворения.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 30 июля 2021 года) Кирдяпкин С.П. ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов как незаконных и принятии по административному делу нового судебного акта, не передавая административное дело на новое рассмотрение, которым оспариваемое Постановление признать недействующим полностью.

Администрацией Полевского городского округа представлены письменные возражения относительно доводов жалобы.

Лица, участвующие в деле извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено судом кассационной инстанции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте судебного заседания, препятствием к рассмотрению кассационной жалобы не является.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения относительно неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что судами первой и апелляционной инстанции, такого рода нарушений не допущено.

С 1 марта 2015 года главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации закреплены положения, касающиеся размещения нестационарных торговых объектов на условиях использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута.

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для такого размещения НТО на землях или земельных участках, находящихся в публичной собственности, является схема размещения НТО в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Статьей 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации определены случаи использования земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, включающие случаи размещения нестационарных торговых объектов.

В соответствии с подпунктом 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Пункт 14 статьи 6 Устава Полевского городского округа к вопросам местного значения городского округа относит те же полномочия.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 39 Устава Полевского городского округа к полномочиям администрации округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, в порядке установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", одной из целей которого является разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности (пункт 4 части 2 статьи 1).Отношения в области торговой деятельности регулируются также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 поименованного федерального закона).

Частью 3 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" установлено право органов местного самоуправления издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 16 постановлением Правительства Свердловской области от 14.03.2019 N 164-ПП "Об утверждении Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Свердловской области" муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие условия размещения нестационарных торговых объектов в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области, должны содержать помимо прочего и порядок определения размера платы по договору, заключаемому без проведения торгов.

Порядок определения такой платы установлен Методикой.

Суды, разрешая заявленные требования, проанализировав положения подпункта 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации о принципе платности использования земли, главы V.6 этого же кодекса, устанавливающие особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности при размещении на них НТО (подпункт 6 пункта 1 статьи 39.33, пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации), частей 1 - 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" о размещении НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, в соответствии со схемой их размещения с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, сделали верный вывод, что федеральный законодатель предусмотрел возможность выбора порядка предоставления земельных участков для размещения НТО на основании схемы их размещения как с предоставлением земельного участка, так и без предоставления, в том числе на конкурентной основе, то есть возможно заключение как договора аренды земельного участка, на котором размещается НТО, так и иного договора в целях размещения НТО, который, являясь одним из способов использования земельных участков, предполагается платным.

Федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения НТО на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в НТО, на использование земель или земельных участков в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как не устанавливает запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора.

Исходя из приведенных законоположений, а также с учетом регионального законодательства, определяющего полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, суды правомерно констатировали, что утверждение администрацией Полевского городского округа оспариваемых Условий осуществлено в пределах компетенции и полномочий данного органа исполнительной власти.

На федеральном уровне вопрос об определении размера платы по договору на размещение НТО не урегулирован. Принимая во внимание, что целью заключения такого договора является размещение НТО на муниципальных или государственных землях, как и в случае заключения договора аренды земельного участка, к правоотношениям в сфере определения первоначальной цены названного выше договора применимы основополагающие принципы определения платы за пользование земельными участками, к числу которых относится арендная плата и земельный налог.

При этом нельзя не учитывать, что органы местного самоуправления органы, обладая необходимой дискрецией при определении (изменении) размера соответствующей платы и порядка ее расчета, одновременно связаны требованиями законодательства и необходимостью обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2017 года N 424-О).

Таким образом, оспариваемые нормы подлежали признанию не действующими в случае установления произвольности установленного ими правового регулирования без учета объективных условий хозяйственной деятельности.

Правильно приняв во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции заключил, что оспариваемые предписания не соответствуют принципу экономической обоснованности, поэтому разрешая заявленные требования, признал Методику недействующей.

Апелляционное определение в этой части не оспаривается, поэтому судом кассационной инстанции не проверяется.

Вопреки утверждению административного истца, само по себе введение платы за размещения НТО, размер которой будет определен не произвольно, а иметь экономическое обоснование с учетом факторов, влияющих на уровень доходности нестационарных торговых объектов, в том числе с учетом совокупности коэффициентов, характеризующих различные условия работы нестационарных торговых объектов, вид функционального использования НТО, а также месторасположение нестационарного торгового объекта в зависимости от района города, закону не противоречит.

Доводы о том, что оспариваемое правовое регулирование влечет, расходы, связанные с размещением НТО и повышает финансовую нагрузку на участников правового регулирования, не свидетельствует о незаконности оспариваемого Постановления, положения которого в равной мере распространяются на всех субъектов торговой деятельности в НТО, конкуренцию не ограничивает, а равно не создает необоснованных препятствий для осуществления ими предпринимательской деятельности.

Доводы кассационной жалобы были предметом рассмотрения судов нижестоящих инстанции и мотивированно отклонены по мотивам, приведенным в судебных актах.

При таком положении Судебная коллегия считает, что у суда апелляционной инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемого Постановления недействующим, как не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, только в части установления платы за размещение нестационарного торгового объекта, определяемой в соответствии с Методикой определения размера платы по договору, предусматривающему размещение нестационарного торгового объекта (приложение N 1 к Условиям), что и было правильно учтено судебной коллегией по административным делам Свердловского областного суда, следовательно, обжалуемые судебные акты не могут быть признаны незаконными и отмене по доводам кассационной жалобе не подлежат.

Доводы кассационной жалобы не могут служить поводом для отмены состоявшихся по делу судебных актов, поскольку не опровергают вывод о законности положений оспариваемого нормативного правового акта, в той части, в которой в удовлетворении требований административного истца было отказано.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Полевского городского суда Свердловской области от 30 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 11 февраля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Кирдяпкина Станислава Петровича - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 22 сентября 2021 года.

Председательствующий

Судьи