Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2021 г. по делу N 66а-4101/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Селиверстовой И.В, Щербаковой Н.В, с участием прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-160/2021 по апелляционной жалобе Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области на решение Московского областного суда от 13 мая 2021 года, которым частично удовлетворено административное исковое заявление З, С, С, В, В, В, З, З, К, И к Совету депутатов Дмитровского городского округа Московской области о признании недействующими в части решения Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 15 мая 2020 года N 819/96 "Об утверждении Генерального плана Дмитровского городского округа Московской области" и решения Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 9 июля 2020 года N 833/102 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) Дмитровского городского округа Московской области".

Заслушав доклад судьи Щербаковой Н.В, объяснения представителей административных истцов по доверенности М, административного ответчика Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области и заинтересованного лица администрации Дмитровского городского округа Московской области П, заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 15 мая 2020 года N 819/96 утвержден Генеральный план Дмитровского городского округа Московской области (далее по тексту решение Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области N 819/96, Генеральный план).

Решением Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 9 июля 2020 года N 833/102 утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) Дмитровского городского округа Московской области (далее по тексту решение Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области N 833/102, Правила землепользования и застройки).

З, С, С, В, В, В, З, З, К, И (далее - административные истцы) с учетом уточнения обратились в Московский областной суд с иском о признании недействующим решения Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области N 819/96 в части отнесения принадлежащих им земельных участков с кадастровыми номерами N; N; N; N; N; N N; N; N; N; N, расположенных по адресу: "адрес", к функциональной зоне СХ-4 (иная зона сельскохозяйственного назначения), а также решения Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области N 833/102 в части отнесения тех же земельных участков к территориальной зоне СХ-4 (зона, предназначенная для ведения огородничества).

В обоснование заявленных требований истцы указали, что оспариваемые положения Генерального плана, Правил землепользования и застройки ограничили их права на использование земельных участков в соответствии с видом разрешенного использования: для ведения крестьянского хозяйства.

Согласно действующим на 2018 год Генеральному плану, Правилам землепользования и застройки, земельные участки административных истцов относились к функциональной зоне СХ-4 (сельскохозяйственная зона иного использования), территориальной зоне СХ-3 (зона сельскохозяйственного производства).

По мнению истцов, изменение территориальной зоны осуществлено ответчиком безосновательно, без учета фактического землепользования.

Обращали внимание суда, что на публичные слушания были представлены проекты, в соответствии с которыми земельные участки административных истцов были отнесены к территориальной зоне СХ-2 (зона, предназначенная для ведения садоводства). По мнению истцов, оспариваемые акты приняты с нарушением установленной Градостроительным кодексом Российской Федерации процедуры, поскольку на публичные обсуждения вопрос об изменении функциональной и территориальной зоны в месте нахождения земельных участков административных истцов не выносился.

Решением Московского областного суда от 13 мая 2021 года административное исковое заявление удовлетворено частично, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки, утвержденные решением Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 9 июля 2020 года N 833/102 в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N к территориальной зоне СХ-4- предназначенной для ведения огородничества.

Не согласившись с решением суда, Совет депутатов Дмитровского городского округа Московской области обратился в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований в полном объеме. В обоснование доводов жалобы указывает, что земельные участки истцов нашли свое отражение в Генеральном плане и в Правилах землепользования и застройки Дмитровского городского округа Московской области по виду разрешенного использования "для ведения крестьянского хозяйства", что свидетельствует о несостоятельности доводов истца о том, что спорные акты приняты без учета фактического землепользования. Обращал внимание суда на тот факт, что программа Правительства Московской области на 2021 год, предусматривающая внесение изменений в Правила землепользования и застройки указанного городского округа, отсутствует. Удовлетворение иска приведет к прекращению утвержденных Правил землепользования и застройки в границах земельных участков административных истцов, однако, прав истцов не восстановит.

В письменных пояснениях представитель заинтересованного лица Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области просит решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвовавшим в деле, представителем административных истцов представлены возражения, в которых последние просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

С учетом положений статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебной коллегией рассмотрено настоящее административное дело в отсутствие неявившихся административных истцов, представителя Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области, которые были извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, об уважительных причинах неявки суд не уведомили.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителей административных истцов по доверенности М, административного ответчика Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области и заинтересованного лица администрации Дмитровского городского округа Московской области П, заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего необходимым решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (по тексту ГрК РФ), здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Городской округ Дмитровский Московской области образован в соответствии с Законом Московской области от 03.05.2018 N 55/2018-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Дмитровского муниципального района".

Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32, части 1 статьи 33 ГрК РФ, статьи 2 Закона Московской области от 24 июля 2014 г. N107/2014-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области", статьи 28 Устава муниципального образования Дмитровский городской округ суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме. Также судом установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Как установлено судом и следует из материалов дела административные истцы являются собственниками земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, расположенных по адресу: "адрес"

Данные земельные участки относятся к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования- для ведения крестьянского хозяйства, приобретены в период с апреля 2018 года по апрель 2019 года, были образованы в результате раздела земельного участка с кадастровым номером N, относящимся к той же категории земель с тем же видом разрешенного использования.

По утвержденному Генеральному плану городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района Московской области выделены функциональные зоны: зоны сельскохозяйственного использования: СХ-1, СХ-2, СХ-3, СХ-4.

К зонам отнесены территории сельскохозяйственных угодий (СХ-1), территории, предназначенные для ведения садоводства (СХ-2), производственные зоны сельскохозяйственных предприятий (СХ-3), иные зоны сельскохозяйственного назначения (СХ-4).

Земельные участки административных истцов отнесены к функциональной зоне СХ-4 (сельскохозяйственная зона иного использования).

Сельскохозяйственная зона иного использования предполагается к использованию с существующими параметрами: для нужд сельского хозяйства в соответствии с земельным законодательством, с правом возведения строений.

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит, в том числе, положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ).

Проанализировав указанные нормы законодательства, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что Генеральный план городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. При этом установленная в отношении спорных земельных участков функциональная зона СХ-4 не противоречит приведенным нормам градостроительного законодательства, прав административных истцов не нарушает.

В соответствии с пунктом 6 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов (часть 1 статьи 31 ГрК РФ).

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).

Пунктом 6 статьи 25 Правил землепользования и застройки установлено, что границы части территории городского округа, применительно к которой подготовлены Правила, определены границами территориальных зон, определенных на карте градостроительного зонирования.

Как следует из карты градостроительного зонирования городского округа Дмитровский территориальные зоны установлены для всей территории городского округа.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В данном случае, Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области N 833/102, территория, на которой расположены земельные участки истцов, была отнесена к территориальной зоне СХ-4 - зона, предназначенная для ведения огородничества.

Оспариваемыми Правилами землепользования и застройки градостроительное зонирование данной территории изменено, поскольку ранее указанная зона была отнесена к территориальной зоне СХ-3 - зона сельскохозяйственного производства (СХ-3), основные виды разрешенного использования которой предусматривали максимальный процент застройки 30%.

В соответствии с градостроительным регламентом территориальной зоны СХ-4 к основным видам разрешенного использования относится: ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках, ведение огородничества, без права строительства; вспомогательные виды разрешенного использования и условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства в градостроительном регламенте для зоны СХ-4 не установлены.

Разрешая спор и удовлетворяя требования административных истцов о признании недействующим в оспариваемой части Правил землепользования и застройки, суд первой инстанции установилнарушение принципа законности и правовой определенности. Суд указал, что при установлении на территории земельных участков истцов территориальной зоны СХ-4 административным ответчиком, в нарушение положений пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации не была в полном объеме учтена сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, что привело к необоснованному нарушению прав истцов.

Порядок установления территориальных зон определен статьей 34 ГрК РФ, в которой указаны факторы, которые необходимо учитывать при установлении границ территориальных зон. Анализ данных факторов позволяет сделать вывод, что при установлении границ территориальных зон необходимо учитывать: определенные данным Кодексом территориальные зоны; сложившуюся планировку территории и существующего землепользования; предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорный план исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения (пункты 3, 4, 6, 7 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Исходя из этого, судебная коллегия считает, что градостроительное зонирование должно обеспечивать поддержание в пригодном эксплуатационном состоянии объектов местного значения, существующего землепользования и объектов капитального строительства. В силу изложенного, в отсутствие документов, обосновывающих такое градостроительное решение, изменение правового регулирования градостроительного зонирования недопустимо.

При этом, судебная коллегия соглашается и с выводом суда первой инстанции о том, что в силу пункта 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ надлежит учитывать и существующее землепользование.

Согласно статье 11 Федерального закона от 11 июня 2003 года N 74- ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (далее - Федеральный закон N 74- ФЗ) для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, в том числе гражданами, ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество. Таким образом, ведение крестьянского (фермерского) хозяйства осуществляется, в том числе, на землях сельскохозяйственного назначения.

В силу статьи 19 Федерального закона N 74-ФЗ основными видами деятельности фермерского хозяйства являются производство и переработка сельскохозяйственной продукции, а также транспортировка (перевозка), хранение и реализация сельскохозяйственной продукции собственного производства. В соответствии со статьей 6 указанного Закона в состав имущества фермерского хозяйства могут входить земельный участок, хозяйственные и иные постройки, мелиоративные и другие сооружения, продуктивный и рабочий скот, птица, сельскохозяйственные и иные техника и оборудование, транспортные средства, инвентарь и иное необходимое для осуществления деятельности фермерского хозяйства имущество.

Осуществление деятельности по переработке и хранению сельскохозяйственной продукции предполагает размещение строений, которые входят в общее имущество фермерского хозяйства.

Таким образом, установление в Правилах землепользования и застройки территориальной зоны СХ-4 - зона, предназначенная для ведения огородничества, в отношении территории, на которой расположены принадлежащие административным истцам на праве собственности земельные участки, не соответствует требованиям градостроительного законодательства.

Заслуживает внимание и тот факт, что в соответствии со Схемой территориального планирования Дмитровского муниципального района Московской области, утвержденной решением Совета депутатов Дмитровского муниципального района от 20 апреля 2018 года N 411/54, которая согласно части 4 статьи 11 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" отнесена к документам стратегического планирования, то есть регулирует деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации (статья 3), земельные участки административных истцов также отнесены к зоне сельскохозяйственных угодий, сельскохозяйственного производства.

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции верно установлено, что существующие ранее на территории Дмитровского городского округа - как до образования земельных участков административных истцов в результате раздела (выдела) другого участка, так и после приобретения указанных участков административными истцами градостроительные решения в большей степени соблюдали баланс частных и публичных интересов, не препятствовали административным истцам использовать земельные участки в соответствии с видом разрешенного использования, ведению крестьянского хозяйства.

Таким образом, оспариваемое административными истцами решение об утверждении Правил землепользования и застройки, изменившие территориальное зонирование в границах земельных участков административных истцов не учитывает частные интересы административных истцов, препятствуя в использовании земельных участков в соответствии с видом разрешенного использования; указанное решение не соответствует в оспариваемой части градостроительному и земельному законодательству, что послужило основанием для удовлетворения иска в указанной части.

В указанными выводами судебная коллегия согласна.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал оспариваемый нормативный правовой акт не действующим в части, что соответствует также положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильности выводов суда первой инстанции и не указывают на наличие оснований для отказа в удовлетворении административных исковых требований, поскольку опровергаются вышеизложенными обстоятельствами.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского областного суда от 13 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий Овсянкина Н.В.

Судьи Селиверстова И.В.

Щербакова Н.В.