Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 г. по делу N 66а-1351/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С. и Салтыкова Е.В.

при секретаре судебного заседания Дораевой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1006/2021 (УИД 23OS0000-01-2021-000340-64) по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Маяк" о признании не действующими отдельных положений решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 18 декабря 2020 г. N 327 "О внесении изменений в решение Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27 июля 2010 г. "Об утверждении правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик"

по апелляционным жалобам Думы муниципального образования город-курорт Геленджик, администрации муниципального образования город-курорт Геленджик, Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик на решение Краснодарского краевого суда от 31 мая 2021 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, объяснения представителя Думы муниципального образования город-курорт Геленджик, администрации муниципального образования город-курорт Геленджик, Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик Дунько А.В, поддержавшей доводы апелляционных жалоб, возражения представителей административного истца общества с ограниченной ответственностью "Маяк" Скакунова А.Г, Беликова С.В, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда подлежащим частичной отмене и изменению, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Маяк" (далее - ООО "Маяк") обратилось в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства, в котором просило: признать не действующим решение Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 18 декабря 2020 г. N 327 "О внесении изменений в решение Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27 июля 2010 г. "Об утверждении правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик" (в редакции решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 24 октября 2019 г. N 178) (далее также - Правила землепользования и застройки) в части фрагмента карты градостроительного зонирования с. Дивноморское, которым земельный участок с кадастровым номером 23:40:0000000:7306 отнесен к территориальной зоне СХ-1 (зона сельскохозяйственного производства), как не соответствующего нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Земельного кодекса Российской Федерации, генерального плана муниципального образования город-курорт Геленджик; обязать администрацию муниципального образования город-курорт Геленджик в течение 14 дней со дня вступления решения суда в законную силу внести изменения в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 23:40:0000000:7306 к зоне малоэтажной жилой застройки (Ж-2) и выдать ООО "Маяк" выписку из Правил землепользования и застройки в части отнесения данного земельного участка к зоне Ж-2; взыскать с административных ответчиков в пользу ООО "Маяк" 4500 рублей в счет возмещения расходов по оплате государственной пошлины.

Заявленные требования обоснованы тем, что оспариваемым решением на карте градостроительного зонирования с. Дивноморское изменена территориальная зона, в которую входит принадлежащий административному истцу на праве собственности земельный участок с кадастровым номером 23:40:0000000:7306, с Ж-2 (для индивидуального жилищного строительства) на СХ-1 (зона сельскохозяйственного производства). Изменение территориального зонирования привело к несоответствию Правил землепользования и застройки в указанной части генеральному плану муниципального образования город-курорт Геленджик, согласно которому вышеуказанный земельный участок расположен в функциональной зоне жилой застройки. Административный истец считает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением процедуры проведения публичных слушаний, без учета интересов ООО "Маяк" и сложившейся планировки территории. Предусмотренные для территориальной зоны СХ-1 (зона сельскохозяйственного производства) основные и условно разрешенные виды разрешенного использования земельных участков нарушают права и законные интересы административного истца в сфере предпринимательской деятельности.

Решением Краснодарского краевого суда от 31 мая 2021 г. административное исковое заявление ООО "Маяк" удовлетворено.

Судом признано не действующим со дня принятия решение Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 18 декабря 2020 г. N 327 "О внесении изменений в решение Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27 июля 2010 г. "Об утверждении правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик" (в редакции решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 24 октября 2019 г. N 178) в части фрагмента карты градостроительного зонирования села Дивноморское, Краснодарского края, являющейся приложением N 9 к решению Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 18 декабря 2020 г. и приложением N 10 к Правилам землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 23:40:0000000:7306, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Геленджик, с. Дивноморское, к зоне сельскохозяйственного производства (СХ-1); на администрацию муниципального образования город-курорт Геленджик возложена обязанность в течении одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу внести изменения в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности города-курорта Геленджик в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 23:40:0000000:7306 к зоне малоэтажной жилой застройки (Ж-2); с учетом определения Краснодарского краевого суда от 25 июня 2021 г. об исправлении описки с Думы муниципального образования город-курорт Геленджик и администрации муниципального образования город-курорт Геленджик взысканы в равных долях в пользу ООО "Маяк" судебные расходы в размере 4500 рублей, то есть по 2250 рублей с каждого административного ответчика.

Не согласившись с решением суда, Дума муниципального образования город-курорт Геленджик, администрация муниципального образования город-курорт Геленджик, Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик в апелляционных жалобах просят его отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Помимо общих доводов о незаконности и необоснованности обжалуемого судебного акта, авторы апелляционных жалоб указывают на неисполнимость решения суда в части возложенной на администрацию муниципального образования город-курорт Геленджик обязанности, поскольку внесение данных в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности города-курорта Геленджик производится на основании утвержденных изменений в документах территориального зонирования.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов представителем административного истца, участвующим в деле прокурором поданы возражения.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционных жалоб и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции с учетом приведенных норм, а также положений Закона Краснодарского края от 10 марта 2004 г. N 668-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город-курорт Геленджик и наделении его статусом городского округа", части 1 статьи 7, пункта 12 части 2 статьи 27 Устава муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденного решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 3 июля 2017 г. N 614 (в редакции от 31 мая 2019 г.) сделал правомерный вывод о том, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликованы.

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и их утверждения регламентирован статьями 31 и 32 ГрК РФ, порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки - статьей 33 Кодекса. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ и частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции, исследовав вопрос соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, сделал обоснованный вывод, подтвержденный представленными доказательствами, о существенном нарушении установленной процедуры.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

В данном случае судом установлено, что проектом внесения изменений в Правила землепользования и застройки, опубликованным в печатном выпуске "Официальный вестник органов местного самоуправления муниципального образования город-курорт Геленджик" от 20 августа 2020 г. 41 (Том II), изменение границ территориальной зоны малоэтажной жилой застройки (Ж-2), в границах которой был расположен земельный участок с кадастровым номером 23:40:0000000:7306, и установление зоны сельскохозяйственного использования (СХ-1) не предусматривалось.

Вопрос об отнесении указанного земельного участка к зоне сельскохозяйственного использования (СХ-1), согласно протоколу публичных слушаний от 8 сентября 2020 г, проведенных в с. Дивноморское, не рассматривался. Сведения об инициаторе внесенного предложения отсутствуют.

В нарушение положений статей 5.1 и 33 ГрК РФ заключение о результатах публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки подготовлено комиссией по подготовке проекта правил землепользования и застройки при несоблюдении процедуры рассмотрения вопроса на публичных слушаниях и порядка внесения изменений в правила землепользования и застройки.

Доказательств обратного материалы административного дела не содержат.

Помимо указанного судебная коллегия находит правильными и выводы суда о противоречии нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу.

Правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе карту градостроительного зонирования. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является самостоятельным основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 2 статьи 33 ГрК РФ).

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из материалов административного дела следует, что картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки (в редакции оспариваемого решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 18 декабря 2020 г. N 327) принадлежащий административному истцу на праве собственности земельный участок с кадастровым номером 23:40:0000000:7306 отнесен к территориальной зоне СХ-1 (зона сельскохозяйственного производства).

В соответствии со схемой функционального зонирования генерального плана муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденного решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 2 ноября 2016 г. N 498 (далее - Генеральный план), земельный участок с кадастровым номером 23:40:0000000:7306 расположен в зонах застройки индивидуальными отдельно стоящими жилыми домами не более 3-этажей с приусадебными земельными участками, малоэтажными многоквартирными жилыми домами (сблокированными и секционными не более 4 этажей, включая мансарду, с приквартирными земельными участками, плотностью 50-150 чел./га), делового, общественного и коммерческого назначения, автомобильных дорог.

Разрешая настоящее административное дело, суд правильно пришел к выводу об обоснованности заявленных ООО "Маяк" требований, поскольку оспариваемые положения Правил землепользования и застройки в части установления в отношении вышеуказанного земельного участка территориальной зоны СХ-1 (зона сельскохозяйственного производства) не соответствуют функциональному зонированию, определенному в отношении земельного участка Генеральным планом, противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доказательств того, что представительным органом местного самоуправления при установлении в отношении земельного участка административного истца оспариваемой территориальной зоны учитывалась сложившаяся планировка территории и существующее землепользования, материалы административного дела не содержат.

Судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером 23:40:0000000:7306 расположен в зоне жилой застройки и осваивается собственником в целях ведения жилищного строительства. ООО "Маяк" произведены работы по разработке проекта планировки территории, выполнены геодезические работы, топографические съемки, осуществлено финансирование археологических раскопок, по земельному участку проложены коммуникации.

При таких обстоятельствах Правила землепользования и застройки в оспариваемой части противоречат вышеприведенным нормам ГрК РФ, в связи с чем суд на основании статьи 215 КАС РФ правомерно принял решение об удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционных жалоб о том, что администрацией муниципального образования город-курорт Геленджик принято решение о подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки (в редакции решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 18 декабря 2020 г. N 327), не имеют правового значения для разрешения настоящего административного спора по существу, поскольку не исключают приведенное выше противоречие Правил землепользования и застройки нормам, имеющим большую юридическую силу, соответственно, и основания для признания их не действующими в оспариваемой части.

Вместе с тем, соглашаясь с решением суда первой инстанции по существу, судебная коллегия находит ошибочным вывод суда об удовлетворении требований ООО "Маяк" о возложении на администрацию муниципального образования город-курорт Геленджик обязанности по внесению изменения в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности города-курорта Геленджик в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 23:40:0000000:7306 к зоне малоэтажной жилой застройки (Ж-2).

Пунктом 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций. Нормативный правовой акт, не соответствующий федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не должен подлежать применению для регулирования тех или иных общественных отношений. В этой связи последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Частью 4 статьи 216 КАС РФ установлен исключительный случай, при котором суд вправе по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта возложить на административного ответчика обязанность. Так, в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Заявленное ООО "Маяк" требование о возложении на администрацию муниципального образования город-курорт Геленджик обязанности по внесению изменения в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности города-курорта Геленджик не связано с устранением выявленной недостаточной правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, с предметом рассмотрения настоящего административного дела, не является надлежащим способом восстановления прав и законных интересов административного истца и не подлежало разрешению одновременно с требования об оспаривании нормативного правового акта.

В этой связи у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения данного требования, соответственно, обжалуемое решение в приведенной части подлежит отмене, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Кроме того, обжалуемое решение суда подлежит изменению в части взыскания в равных долях с Думы муниципального образования город-курорт Геленджик и администрации муниципального образования город-курорт Геленджик понесенных административным истцом расходов по оплате государственной пошлины. Судом в полной мере не учтены разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащиеся в пункте 43 вышеуказанного постановления от 25 декабря 2018 г. N 50, в соответствии с которыми, с учетом результатов рассмотрения настоящего административного дела, расходы по уплате государственной пошлины подлежат возмещению представительным органом, являющимся административным ответчиком по данному делу, - Думой муниципального образования город-курорт Геленджик.

Иные основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 КАС РФ, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 31 мая 2021 г. отменить в части возложения на администрацию муниципального образования город-курорт Геленджик обязанности в течении одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу внести изменения в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности города-курорта Геленджик в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 23:40:0000000:7306, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Геленджик, с Дивноморское, к зоне малоэтажной жилой застройки (Ж-2).

В указанной части принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Абзац 5 резолютивной части решения суда изложить в новой редакции.

Взыскать с Думы муниципального образования город-курорт Геленджик в пользу общества с ограниченной ответственностью "Маяк" расходы по оплате государственной пошлины в размере 4500 рублей.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 27 сентября 2021 г.

Председательствующий

Судьи