Решение Московского городского суда от 28 сентября 2021 г. по делу N 3а-2357/2021

Московский городской суд в составе судьи Лопаткиной А.С., с участием прокурора Макировой Е.Э., при секретаре Белове Д.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-2357/2021 по административному исковому заявлению ФИО о признании недействующими отдельных положений приложения к приказу Департамента городского имущества города Москвы от 27 августа 2021 года N 214 "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков для размещения гаражей на территории города Москвы", УСТАНОВИЛ:

Приказом Департамента городского имущества города Москвы (далее также Департамент) от 27 августа 2021 года N214 "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков для размещения гаражей на территории города Москвы" утверждены особенности предоставления гражданам земельных участков для размещения гаражей на территории города Москвы согласно приложению к настоящему приказу. Нормативный правовой акт размещён в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте Правительства Москвы (http:www.mos.ru) 30 августа 2021 года.

ФИО обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом уточнения, просил о признании недействующими пунктов 1, 1.1, 1.2, 2, 9.1, 9.2, 9.3, 9.4, 9.5, 9.6, 9.8 приложения к приказу Департамента от 27 августа 2021 N 214 с даты его принятия.

По мнению административного истца, оспариваемые положения не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно Гражданскому кодексу РФ, Земельному кодексу РФ, положениям статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года N137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", кроме того, нормативный правовой акт принят в отсутствие у Департамента необходимых полномочий.

В обоснование требования административный истец указывает, что нормативный правовой акт в оспариваемой части нарушает его права как собственника гаража по адресу: 11-я ул. Текстильщиков, вл. 2, стр. 2, расположенного в зоне газопровода высокого и среднего давления, на территории, отведённой для обслуживания и эксплуатации жилого дома, и признаваемого органами исполнительной власти города Москвы самовольной постройкой, и некапитального металлического гаража на плоскостной автостоянке по адресу: *, расположенного в границах озелененной территории, отведённой для обслуживания и эксплуатации жилого дома, и одновременно в границах красных линий улично-дорожной сети, и, как следствие, незаконно лишает его возможности на оформление земельных правоотношений под гаражами.

Департамент городского имущества города Москвы и Правительство Москвы в письменных возражениях указали, что оспариваемый в части нормативный правовой акт не противоречит закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принят в пределах компетенции и полномочий Департамента и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебное заседание административный истец ФИО не явился, о времени и месте слушания дела извещён своевременно и надлежащим образом, направил в суд своего представителя Чекменева М.Ю. (по доверенности), который просил удовлетворить заявленное требование.

Представители административного ответчика Департамента городского имущества города Москвы и заинтересованного лица Правительства Москвы Шатихин Н.В, Бушуев Б.А. (по доверенностям) возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав объяснения представителя административного истца, возражения представителей Департамента городского имущества города Москвы и Правительства Москвы, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Макировой Е.Э, полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, суд не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

С учётом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Федеральный закон от 05 апреля 2021 года N79-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 05 апреля 2021 года N 79-ФЗ) вносит изменения в ряд нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с таким видом имущества, как гаражи: создание, оформление прав на них и земельные участки под ними, а также легализация уже существующих гаражей.

Новое правовое регулирование распространяется на объекты гаражного назначения, возведённые до дня введения в действие Градостроительного кодекса РФ (статья 6 Федерального закона от 05 апреля 2021 года N79-ФЗ).

В Федеральном законе от 05 апреля 2021 года N 79-ФЗ речь идёт как об объектах капитального строительства, так и о гаражах некапитального типа, которые находятся в гаражно-строительных кооперативах и гаражных товариществах. Сооружения должны быть без жилых помещений (статья 18 Федерального закона от 05 апреля 2021 года N 79-ФЗ). Земля, на которой расположен гараж, должна быть государственной или муниципальной (статьи 5, 6 Федерального закона от 05 апреля 2021 года N79-ФЗ).

Не попадают под действие закона самовольные постройки и подземные гаражи при многоэтажных домах и офисных комплексах, а также гаражи, возведённые после вступления в силу Градостроительного кодекса РФ.

Воспользоваться новым порядком смогут граждане: владельцы гаражей, возведённых до вступления в силу Градостроительного кодекса РФ; их наследники; граждане, которые приобрели гаражи, возведённые до вступления в силу Градостроительного кодекса РФ, по соглашению у лица, подпадающего под действие закона (статья 6 Федерального закона от 05 апреля 2021 года N79-ФЗ).

В силу пункта 8 статьи 18 Федерального закона от 05 апреля 2021 года N79-ФЗ в целях обеспечения оформления прав граждан на гаражи и земельные участки, на которых они расположены, на территориях субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя нормативными правовыми актами указанных субъектов Российской Федерации могут быть установлены особенности предоставления земельных участков гражданам, указанным в пункте 2 статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Согласно пункту 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации город Москва как субъект Российской Федерации осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности города.

Пунктом 1 статьи 44 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" установлено, что Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией, обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы.

Согласно пункту 13 статьи 11 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы в пределах своих полномочий осуществляет управление в области земельных отношений.

Статьёй 10 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" предусмотрено, что Правительство Москвы в пределах своих полномочий формирует подведомственные ему органы исполнительной власти города Москвы и определяет их полномочия (п.п. 1, 2).

Полномочия Департамента закреплены в Положении о Департаменте городского имущества города Москвы, утверждённом постановлением Правительства Москвы от 20 февраля 2013 года N 99-ПП.

Постановлением Правительства Москвы от 18 июня 2021 года N 878-ПП "О внесении изменения в постановление Правительства Москвы от 20 февраля 2013 N99-ПП" в Положение о Департаменте были внесены изменения. В частности, Положение о Департаменте дополнено пунктом 4.2.80 (11), в соответствии с которым Департаменту делегированы полномочия по установлению особенностей предоставления земельных участков на территории города Москвы в целях обеспечения оформления прав граждан на гаражи, возведённые до дня введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N190-ФЗ, и земельные участки, на которых они расположены.

В силу пункта 12 статьи 3 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти города Москвы в пределах своих полномочий принимают приказы и распоряжения.

27 августа 2021 года Департаментом городского имущества города Москвы принят приказ N214, утвердивший особенности предоставления гражданам земельных участков для размещения гаражей на территории города Москвы согласно приложению к настоящему приказу.

Пунктами 1, 4 статьи 19 Закона города Москвы от 08 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" предусмотрено, что нормативные правовые акты (за исключением нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесенные к государственной или иной охраняемой законом тайне) подлежат официальному опубликованию.

Официальным опубликованием правовых актов Мэра Москвы, Правительства Москвы, заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы - руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы, органов исполнительной власти города Москвы считается первая публикация полного текста указанных правовых актов в официальном издании Мэра и Правительства Москвы - журнале "Вестник Москвы" (электронной версии данного издания) или первое размещение (опубликование) полного текста указанных правовых актов на официальном сайте Правительства Москвы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Приказ Департамента от 27 августа 2021 года N 214 с приложением опубликован в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте Правительства Москвы (http:www.mos.ru) 30 августа 2021 года.

Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемый нормативный правовой акт Департамента принят с соблюдением установленного порядка, в частности с соблюдением: требований, устанавливающих полномочия Департамента на принятие нормативных правовых актов; требований к форме и виду нормативного правового акта; процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта; правил введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядка его опубликования и вступления в силу.

В силу статьи 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы или иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно пункту 1 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" органы исполнительной власти города Москвы осуществляют распоряжение земельными участками, находящимися в собственности города Москвы; земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; иными земельными участками в соответствии с федеральным законодательством.

Пунктом 12 части 1 статьи 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" (далее - Устав города Москвы) установлено, что к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится владение, пользование и распоряжение землёй.

Исходя из пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

Реализуя полномочия в установленной сфере деятельности, Департамент в пунктах 1, 1.1, 1.2, 2 приложения к приказу N214 определилкатегории граждан, имеющих право на предоставление в собственность земельных участков (гражданин, использующий гараж, являющийся объектом капитального строительства и возведённый до дня введения в действия Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ; гражданин, фактически использующий земельный участок, на котором расположен гараж, не являющийся объектом капитального строительства), а также условия предоставления гражданам земельных участков для размещения гаражей на территории города Москвы.

Из сравнительного анализа оспариваемых положений пунктов 1, 1.1, 1.2, 2 приложения к приказу Департамента N 214 и статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" следует однозначный вывод о том, что приведённые пункты представляет собой дословное воспроизведение положения закона, закрепляющего, что гражданин, использующий гараж, являющийся объектом капитального строительства и возведённый до дня введения в действие Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ, имеет право на предоставление в собственность бесплатно земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором он расположен, в следующих случаях:

1) земельный участок для размещения гаража был предоставлен гражданину или передан ему какой-либо организацией (в том числе с которой этот гражданин состоял в трудовых или иных отношениях) либо иным образом выделен ему либо право на использование такого земельного участка возникло у гражданина по иным основаниям;

2) земельный участок образован из земельного участка, предоставленного или выделенного иным способом гаражному кооперативу либо иной организации, при которой был организован гаражный кооператив, для размещения гаражей, либо право на использование такого земельного участка возникло у таких кооператива либо организации по иным основаниям и гараж и (или) земельный участок, на котором он расположен, распределены соответствующему гражданину на основании решения общего собрания членов гаражного кооператива либо иного документа, устанавливающего такое распределение (пункт 2 статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ).

Гражданин вправе в порядке, предусмотренном настоящей статьёй, приобрести бесплатно в собственность земельный участок, который находится в его фактическом пользовании и на котором расположен гараж, не являющийся объектом капитального строительства, возведённый до дня введения в действие Градостроительного кодекса РФ, в случае, если такой земельный участок образован из земельного участка, ранее предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования гаражному кооперативу, членом которого является (являлся) указанный гражданин, если такое право не прекращено либо переоформлено этим кооперативом на право аренды, которое не прекращено, и гараж и (или) земельный участок, на котором он расположен, распределены соответствующему гражданину на основании решения общего собрания членов гаражного кооператива либо иного документа, устанавливающего такое распределение (пункт 14 статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ).

Следовательно, приложение к приказу Департамента N 214 в части пунктов 1, 1.1, 1.2, 2, являясь дословным воспроизведением вышеуказанного законоположения, не может противоречить нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и прав административного истца не нарушает.

В силу специального статуса города федерального значения и статуса столицы Российской Федерации, на город Москву, в том числе в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 года N4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации", возложены дополнительные, по сравнению с другими субъектами Российской Федерации, функции по использованию имеющегося земельного фонда, в том числе в целях обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, дипломатических представительств иностранных государств, в целях развития транспортной инфраструктуры и т.п.

Согласно части 3 статьи 20 Устава города Москвы от имени Москвы правомочия собственника осуществляют органы государственной власти города Москвы в рамках их компетенции, установленной настоящим Уставом и иными правовыми актами, определяющими статус этих органов.

К полномочиям исполнительных органов государственной власти города Москвы в области землепользования и застройки в городе Москве в рамках их компетенции относится распоряжение земельными участками, находящимися в собственности города Москвы; земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; иными земельными участками в соответствии с федеральным законодательством (часть 2 статьи 4 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве").

В силу статей 4, 4.1, 8 Закона Российской Федерации от 19 декабря 2007 года N48 "О землепользовании в городе Москве" до 1 января 2025 года органы исполнительной власти города Москвы, уполномоченные на предоставление земельных участков, которые находятся в собственности города Москвы или государственная собственность на которые не разграничена, вправе по основаниям, предусмотренным нормативными правовыми актами города Москвы, наряду с основаниями, предусмотренными Земельным кодексом РФ, принять следующие решения:

- об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории;

- об отказе в проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка;

- об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка без проведения торгов.

Исходя из взаимосвязанных положений пункта 8 статьи 18 Федерального закона от 05 апреля 2021 года N79-ФЗ, а также статей 4, 4.1, 8 Закона Российской Федерации от 19 декабря 2007 года N48 "О землепользовании в городе Москве" городу Москве предоставлено право на установление дополнительных оснований для отказа в предоставлении земельных участков, в том числе и под размещение объектов гаражного назначения.

С учётом изложенного, является несостоятельным довод административного истца о том, что оспариваемый нормативный правовой акт, установивший дополнительные основания для отказа в предоставлении земельных участков, не соответствует положениям законодательства, в том числе нормам Федерального закона от 05 апреля 2021 года N79-ФЗ.

Пунктом 9.1 приложения к приказу Департамента N 214 предусмотрено, что основанием для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка является наличие составленного Государственной инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы акта о подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка и (или) акта о подтверждении факта наличия незаконно размещённого объекта недвижимости на земельном участке.

Довод административного истца о противоречии пункта 9.1 приложения к приказу Департамента N 214 положениям статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации основан на неверном толковании норм права.

Согласно пункту 1 статьи 222 ГК РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

Пунктом 2 статьи 222 ГК РФ предусмотрено, что самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, осуществившим её лицом либо за его счёт.

Федеральным законом от 03 августа 2018 года N 339-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" статья 222 ГК РФ дополнена пунктом 3.1, согласно которому решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с установленными требованиями принимается судом либо в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи, органом местного самоуправления поселения, городского округа (муниципального района при условии нахождения самовольной постройки на межселенной территории).

Следовательно, признаки самовольной постройки, то есть постройки, совершённой с нарушением установленных правовых норм, и последствия возведения такой постройки, включая обязанность по её сносу, закреплены в статье 222 Гражданского кодекса РФ.

Самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство.

Статьёй 4.1 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N48 "О землепользовании в городе Москве" предусмотрено, что основанием для принятия до 1 января 2025 года решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка наряду с основаниями, предусмотренными статьей 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, является в том числе наличие акта уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы о подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка, факта наличия незаконно размещенного объекта недвижимости, за исключением случаев составления уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы акта о подтверждении пресечения незаконного (нецелевого) использования земельного участка.

Изложенное даёт основание для вывода о том, что положение пункта 9.1 приложения к приказу Департамента N 214, предусматривающее отказ в предоставлении земельного участка по причине составленного Государственной инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы акта о подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка и (или) акта о подтверждении факта наличия незаконно размещенного объекта недвижимости на земельном участке, не противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд учитывает и то, что в соответствии с пунктом 2 статьи 222 Гражданского кодекса РФ лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на неё право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Использование самовольной постройки не допускается.

Исключение составляет специальный случай, указанный в пункте 3 статьи 222 Гражданского кодекса РФ, когда право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке, при наличии условий, определённых этой правовой нормой.

В силу положений пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса РФ исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Из содержания приведённых норм следует, что владелец самовольной постройки вне зависимости от того, произведена государственная регистрация права на этот объект или нет, не приобретает право на предоставление земельного участка.

Несогласие административного истца с актом Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы о подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка не может рассматриваться как нарушение прав и охраняемых законом интересов Золотухина А.Б, поскольку не лишает его права на обращение в порядке, установленном процессуальным законодательством, в суд, который вправе проверить правильность составления указанного акта.

Пунктом 9.2 приложения к приказу Департамента N 214 установлено, что основанием для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка является расположение гаража в границах территории, в отношении которой установлена зона с особыми условиями использования территории, в границах особо охраняемых природных территорий в городе Москве или особо охраняемых зелёных территорий, территорий общего пользования, полосы отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения (за исключением случаев, если право собственности на гараж зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости).

В соответствии с частью 3 статьи 4 Градостроительного кодекса РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Исходя из подпунктов 1, 2 пункта 2 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации ограничения прав на землю могут устанавливаться, в том числе в виде: ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий; особых условий охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; иных ограничений использования земельных участков в случаях, установленных федеральными законами.

Статьей 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" закреплено, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Частью 2 статьи 59 Закона "Об охране окружающей среды" установлен запрет на осуществление хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и ведущей к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Отношения в области охраны, содержания и использования особо охраняемых природных территорий, а также территорий озеленения в городе Москве регулируются рядом нормативных актов, в том числе Законом города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", а также Законом г. Москвы от 05 мая 1999 года N 17 "О защите зелёных насаждений".

Предоставление земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий гражданам и юридическим лицам в собственность, постоянное (бессрочное) пользование (кроме учреждений, организаций, осуществляющих охрану, содержание и использование особо охраняемых природных территорий, государственных учреждений, указанных в части 2 настоящей статьи) не допускается (пункт 3 статьи 14 Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве").

Исходя из положений части 2 статьи 30 Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" на особо охраняемых природных территориях, категория и режим охраны и использования которых позволяют осуществление хозяйственной деятельности, не допускаются действия, причиняющие вред природным объектам, в том числе: возведение объектов капитального строительства, не связанных с использованием особо охраняемой природной территории, без положительного заключения государственной экспертизы; проведение работ, которые могут привести к нарушению гидрогеологического режима местности, почвенного покрова, возникновению и развитию эрозионных и оползневых процессов, без заключения уполномоченного Правительством Москвы органа исполнительной власти города Москвы; изменение функционального назначения земельного участка или его части, если оно может привести к увеличению антропогенных нагрузок на природный комплекс особо охраняемой природной территории; въезд, передвижение либо размещение транспортного средства на особо охраняемой природной территории в нарушение порядка, установленного Правительством Москвы.

Следовательно, допустимый режим использования территории объектов, имеющих особое природоохранное значение, не предусматривает возможность размещения стоянок для автотранспортных средств и возведение индивидуальных хозяйственных построек, в том числе гаражных объектов.

Из материалов дела усматривается, что земельный участок, на котором находится металлический гараж, принадлежащий административному истцу, расположен в границах территории Природного комплекса города Москвы - долина реки Шмелевки.

Указанный Природный комплекс внесён в Перечень территорий Природного комплекса города Москвы, утверждённый постановлением Правительства Москвы от 19 января 1999 года N 38 "О проектных предложениях по установлению границ Природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий".

С 1991 года долина реки Шмелевки объявлена памятником природы регионального значения. Данный памятник природы регионального значения включён в территорию планируемого к созданию ландшафтного заказника "Зябликово", вошедшего в Перечень планируемых к созданию особо охраняемых природных территорий по административным округам города Москвы, утверждённый Законом города Москвы от 06 июля 2005 года N 37 "О схеме развития и размещения особо охраняемых природных территорий в городе Москве".

Поскольку земельный участок по ул.Воронежской расположен на территории, режим охраны которой не предусматривает размещение гаражных объектов, нельзя согласиться и с доводами административного истца о том, что положение пункта 9.2 приложения к приказу Департамента N 214 нарушает его права.

Департамент, исходя из предоставленных ему дискреционных полномочий по установлению особенностей предоставления гражданам земельных участков для размещения гаражей на территории города Москвы, в пункте 9.2 приложения к приказу Департамента N 214 установилв качестве основания для отказа в предоставлении земельного участка расположение гаража в границах территории, в отношении которой установлена зона с особыми условиями использования территории, в границах особо охраняемых природных территорий в городе Москве или особо охраняемых зеленых территорий, территорий общего пользования, полосы отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, и тем самым существенным образом ухудшающих комфортную среду для проживания граждан, подвергающих опасности их жизнь и здоровье, создающих препятствия для надлежащего функционирования объектов, представляющих повышенную опасность.

Какие-либо нормативные правовые акты, имеющие более высокую юридическую силу и устанавливающие иные правила в отношении расположения гаражей в границах территории, в отношении которой установлена зона с особыми условиями использования территории, в границах особо охраняемых природных территорий в городе Москве или особо охраняемых зелёных территорий, территорий общего пользования, полосы отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, отличные от указанных в пункте 9.2 приложения к приказу Департамента N 214, отсутствуют.

По мнению административного истца, оспариваемый пункт 9.3 приложения к приказу Департамента N 214, согласно которому несоответствие границ испрашиваемого земельного участка для размещения гаража утверждённому проекту межевания территории (в случае, если испрашиваемый участок предстоит образовать) является основанием для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка, не соответствует пункту 13 статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ.

Согласно пункту 13 статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ в принятии решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка, указанного в пункте 2 настоящей статьи, при отсутствии иных оснований, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации и пунктом 12 настоящей статьи, не может быть отказано только на основании отсутствия в градостроительном регламенте, утверждённом применительно к территориальной зоне, в границах которой находится гараж, вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусматривающего возможность размещения гаражей в границах такой территориальной зоны, либо на основании того, что испрашиваемый земельный участок предоставлен гаражному кооперативу.

Согласно подпункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешённого использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчётные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчётные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

В то же время оспариваемый пункт 9.3 приложения к приказу Департамента N 214 не содержит нормы, предусматривающей возможность отказа в предоставлении земельного участка по основанию отсутствия в градостроительном регламенте, утверждённом применительно к территориальной зоне, в границах которой находится гараж, вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусматривающего возможность размещения гаражей в границах такой территориальной зоны.

В пункте 9.3 приложения к Приказу Департамента N214 в качестве основания для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка указано на несоответствие границ испрашиваемого земельного участка для размещения гаража утверждённому проекту межевания территории (в случае, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать).

В свою очередь, проект межевания территории не является градостроительным регламентом, а является документом по планировке территории.

В силу частей 1, 4, 5 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Видами документации по планировке территории являются:

1) проект планировки территории;

2) проект межевания территории.

Применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление комплексного развития территории, а также не планируется размещение линейных объектов, допускается подготовка проекта межевания территории без подготовки проекта планировки территории в целях, предусмотренных частью 2 статьи 43 настоящего Кодекса.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 11.3 Земельного кодекса РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих документов:

1) проект межевания территории, утверждённый в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации;

2) проектная документация лесных участков;

3) утверждённая схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьёй 11.10 настоящего Кодекса.

Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утверждённой схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при отсутствии утверждённого проекта межевания территории с учётом положений, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.

Распоряжением Департамента городского имущества города Москвы от 22 декабря 2017 года N43784 утверждён проект межевания квартала, согласно которому принадлежащий административному истцу гараж, являющийся объектом капитального строительства, располагается на участке N25, отведенном для обслуживания и эксплуатации жилого дома по адресу: *.

Поскольку образование земельного участка в противоречие с проектом межевания территории не допускается нормами Земельного кодекса РФ, оспариваемое положение пункта 9.3 приложения к Приказу Департамента N214 не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не может нарушать права административного истца.

Пункт 9.4 приложения к приказу Департамента N214 предусматривает в качестве основания для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка прекращение земельно-правовых отношений в отношении испрашиваемого земельного участка для размещения гаража в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (в случае, если гражданин обращается за предоставлением земельного участка в собственность бесплатно или в аренду в порядке, установленном пунктами 2, 3).

В силу статьи 39.14 Земельного кодекса РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование в случаях и порядке, предусмотренных Кодексом.

Основанием для занятия, использования земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, являются оформленные в установленном Правительством Москвы порядке в соответствии с требованиями федерального законодательства документы, являющиеся основанием для возникновения прав на земельный участок, в том числе договоры купли-продажи, аренды, безвозмездного пользования и иные договоры и (или) соглашения, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования земельным участком, а также решения Правительства Москвы (уполномоченного им органа), оформленные в соответствии с федеральным законодательством, настоящим Законом и иными правовыми актами города Москвы (часть 6 статьи 4 Закона г.Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве").

Пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке, признаётся самовольным занятием земель.

В отсутствие правоустанавливающих документов на испрашиваемый земельный участок права и охраняемые законом интересы правообладателя расположенного на таком земельном участке гаражного объекта не могут признаваться нарушенными принятием решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность бесплатно или в аренду.

Федерального закона или иного нормативного правового акта, устанавливающих правовое регулирование, вступающее в противоречие с оспариваемым пунктом 9.4 приложения к Приказу Департамента N214, не имеется.

Несостоятелен и основан на неправильном толковании норм права довод административного истца о противоречии положениям Градостроительного кодекса РФ пункта 9.5 приложения к Приказу Департамента N214, устанавливающего возможность отказа в предоставлении земельного участка по причине отсутствия в проекте планировки территории размещения гаража, либо отсутствия самого проекта планировки (за исключением случаев, если право собственности на гараж зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Объект капитального строительства согласно пункту 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отношения, возникающие при подготовке проекта планировки территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42, 43, 45, 46 Градостроительного кодекса РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Следовательно, проект планировки территории подготавливается для целей развития какой-либо территории, а применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление комплексного развития территории, а также не планируется размещение линейных объектов, подготовка проекта планировки не осуществляется.

Таким образом, пункт 9.5 приложения к Приказу Департамента N214 применим к ситуациям, когда в отношении территории, на которой располагается гаражный объект, принято решение о разработке проекта планировки территории в целях дальнейшего её развития. Исключение составляют случаи, когда право собственности на гараж зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости.

В пункте 9.6 приложения к Приказу Департамента N214 содержится ограничение на оформление земельного участка по основанию расположения гаража в границах проектируемой улично-дорожной сети (за исключением случаев, если право собственности на гараж зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости).

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года N1034/пр, (документ включён в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 года N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"), как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учётом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями.

Кроме того, приказом Госстандарта от 31 октября 2017 года N 52-пнст утвержден " ПНСТ 247-2017. Предварительный национальный стандарт Российской Федерации. Экспериментальные технические средства организации дорожного движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения дополнительных дорожных знаков. Общие положения (ПНСТ 247-2017)", который применяется наравне с действующими стандартами в области организации дорожного движения и может быть основой при проектировании объектов улично-дорожной сети и организации удобного и безопасного дорожного движения (пункт 1.1).

В пункте 3.1 Предварительного национального стандарта Российской Федерации определено, что улично-дорожная сеть - это предназначенная для движения пешеходов и транспортных средств совокупность улиц, дорог общего пользования, внутриквартальных и других проездов, тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, а также мосты, эстакады, подземные переходы, набережные, площади, разворотные площадки городских маршрутных транспортных средств, уличные автомобильные стоянки с инженерными и вспомогательными сооружениями, а также иные объекты, оборудованные техническими средствами организации дорожного движения в пределах красных линий градостроительного регулирования.

Элемент улично-дорожной сети согласно пункту 2 Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 года N 1221, - улица, проспект, переулок, проезд, набережная, площадь, бульвар, тупик, съезд, шоссе, аллея и иное.

Приказом Минфина России от 5 ноября 2015 года N 171н утверждён Перечень элементов улично-дорожной сети, куда вошли: аллея, бульвар, магистраль, переулок, площадь, проезд, проспект, проулок, разъезд, спуск, тракт, тупик, улица, шоссе.

Изложенное соотносится с понятием территории общего пользования, приведённым в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, где сказано, что территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) и с пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, из которого следует, что границы территорий общего пользования обозначаются красными линиями.

В соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Согласно пункту 1 статьи 21 Устава города Москвы на территории города Москвы не подлежат отчуждению земельные участки, расположенные в границах территорий общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, парками, лесопарками, скверами, садами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, установленными федеральными законами и законами города Москвы.

Таким образом, расположение гаражных объектов в границах красных линий улично-дорожной сети, в том числе проектируемой, противоречит нормам федерального и регионального законодательства.

Пунктом 9.8 приложения к приказу Департамента N 214 предусмотрено, что основанием для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка является принадлежность испрашиваемого земельного участка на праве собственности Российской Федерации, иным субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, физическим, юридическим лицам.

Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области земельных отношений определены в статьях 9, 10 и 11 Земельного кодекса РФ.

В частности, Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью);

субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В силу части 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N137-ФЗ предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.

Органы исполнительной власти города Москвы осуществляют распоряжение земельными участками, находящимися в собственности города Москвы; земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; иными земельными участками в соответствии с федеральным законодательством (часть 2 статьи 4 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве").

Исходя из положений статей 9, 10, 11 Земельного кодекса РФ, части 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N137-ФЗ, части 2 статьи 4 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 органы исполнительной власти города Москвы не наделены полномочиями осуществлять распоряжение земельными участками, принадлежащими на праве собственности Российской Федерации, иным субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, физическим, юридическим лицам.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая, что оспариваемые нормативные положения приложения к приказу Департамента N 214 не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленных требований следует отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО о признании недействующими пунктов 1, 1.1, 1.2, 2, 9.1, 9.2, 9.3, 9.4, 9.5, 9.6, 9.8 приложения к приказу Департамента городского имущества города Москвы от 27 августа 2021 года N 214 "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков для размещения гаражей на территории города Москвы" отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.

Судья

Московского городского суда А.С. Лопаткина

Настоящее решение суда изготовлено в окончательной форме 07 октября 2021 года