Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2021 г. по делу N 66а-2899/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Ходус Ю.А.

судей

Батялова В.А, Красновой Н.П.

при секретаре

Кулагиной А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сизиковой К.А. об оспаривании в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решение Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539 в редакции решения Думы городского округа Самара от 07.02.2012 года N 181 по апелляционным жалобам Думы городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара на решение Самарского областного суда от 18 июня 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Батялова В.А, заключение начальника отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Яковлевой Ю.Д, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛ:

решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 утвержден Генеральный план городского округа Самары (далее также - Генплан).

Сизикова К.А. обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением с последующими уточнениями и дополнениями, в котором просила признать недействующим Генеральный план городского округа Самары, утверждённый решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о.Самара от 07.02.2012 года N 181 в части установления красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N расположенного по адресу: "адрес"

Свои требования мотивировала тем, что она является собственником указанного выше земельного участка, на котором был расположен жилой дом, в настоящее время дом снесен, административный истец имеет намерения построить новый жилой дом. Часть земельного участка отнесена к территории общего пользования и обозначена красными линиями. Установление красных линий на принадлежащем Сизиковой К.А. земельном участке нарушает ее права и законные интересы, поскольку лишает возможности в полной мере осуществлять права владения и пользования земельным участком, производить строительство жилого дома.

Решением Самарского областного суда от 18 июня 2021 года административное исковое заявление удовлетворено. Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самары, утверждённый решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 года N 181, в части установления красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N

В апелляционных жалобах Дума городского округа Самара, Департамент градостроительства городского округа Самара просят отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований в полном объеме, поскольку полагают, что решение Самарского областного суда от 18 июня 2021 года является незаконным, принятым с неправильным применением норм материального права; судом неправильно определенны обстоятельства, имеющие значение для дела; выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела, что является основанием для его отмены. Административные ответчики считают, что суд, руководствуясь при вынесении оспариваемого решения статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ), нарушил нормы материального права, применив норму закона не подлежащую применению, при этом судом не были учтены подлежащие в данном случае применению нормы статей 2 и 9 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ ""О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"; вывод суда первой инстанции о том, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, не обоснован, так как данной нормой предусмотрено отображение в документах территориального планирования границ автомобильной дороги. Ссылка суда первой инстанции на порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 N 742/пр также является необоснованной, поскольку по общему правилу (пункт 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации) акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случае, когда это прямо предусмотрено законом.

Кроме того, органы местного самоуправления городского округа Самара не имели возможность учесть месторасположение спорного земельного участка, поскольку его границы не были сформированы и каких-либо сведений о них в государственном кадастре недвижимости не имелось, в связи с чем, к данному правовому акту не подлежали применению требования статьи 23 ГрК РФ. Истец вправе был уточнить границы земельного участка в установленном законом порядке, однако административный истец в административном порядке с соответствующим заявлением в Департамент не обращался.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых он просит решение Самарского областного суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, поскольку судом первой инстанции правильно проанализированы нормы федерального и регионального законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и сделан обоснованный вывод об удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав заключение прокурора, полагавшей решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что генеральный план городского округа Самара в оспариваемой редакции утвержден уполномоченным на дату его принятия органом с соблюдением процедуры, установленной статьей 24 ГрК РФ, и официально опубликован.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Как усматривается из материалов дела, Генеральный план включает, среди прочего, схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", на которой отображены красные линии застройки. Данная схема с отображением красных линий включена в Генеральный план решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181.

Довод апелляционных жалоб о соответствии названной схемы градостроительному законодательству, действовавшему на указанную дату, не может быть принят по внимание в силу следующего.

В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей на 7 февраля 2012 г, красные линии определены как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

Наряду с этим пунктом 2 части 3, частью 5 статьи 23 ГрК РФ в указанной редакции предусмотрено, что генеральный план содержит в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На указанных картах отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Таким образом, названные нормы, действовавшие в период внесения изменений в Генеральный план решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181, не предусматривали отображения в генеральном плане красных линий застройки.

Вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации в указанный период регламентировались также Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 г. N 150, которая утратила силу с 23 июля 2018 г. (далее - Инструкция по разработке градостроительной документации N 150), и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 г. N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" (далее - Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Так, пунктом 9 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации N 150 предусматривалась возможность нанесения проектируемых красных линий на план современного использования территории (опорный план) при разработке генерального плана, совмещенного с проектом планировки.

Из пунктов 3.8 и 4.1 Инструкции РДС 30-201-98 также следует, что красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки (согласно Таблице соответствия Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ наименований градостроительной документации, утвержденной до его принятия, подлежащей инвентаризации, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 г. N 85 "Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности", проект детальной планировки соответствует проекту планировки территории).

В пункте 4.3 Инструкции РДС 30-201-98 предусматривается, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождаются указанием на необходимость последующей детальной разработки.

При этом следует также учесть, что в пунктах 12 и 13 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации N 150 также не предусмотрено отображение красных линий застройки на схеме транспортной инфраструктуры и схеме инженерной инфраструктуры генерального плана городского округа.

Таким образом, градостроительным законодательством, действовавшим в 2012 г, допускалась возможность нанесения на карты генерального плана красных линий только при их детальной разработке в соответствующих документах.

Изложенные выводы, вопреки доводам апелляционной жалобы, согласуются и с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей на дату вынесения судом решения.

Так, как следует из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 ГрК РФ, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3, 5 статьи 23 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статья 42 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из анализа приведенных выше положений ГрК РФ следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 г. N 242-0, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Доводы апелляционных жалоб основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда первой инстанции не опровергают и не содержат обстоятельств, которые влекут отмену судебного акта в силу норм статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 31 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу и может быть обжаловано в кассационном порядке в течении шести месяцев в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 8 октября 2021 года

Председательствующий

Судьи