Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 сентября 2021 г. по делу N 66а-3610/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С, судей Кудряшова В.К, Корпачевой Е.С.

при секретаре Двойченко М.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1207/2021 по административному исковому заявлению Мухина Юрия Игнатьевича об оспаривании в части указа Мэра Москвы от 29 декабря 2020 года N 127-УМ "О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 68-УМ" по апелляционной жалобе Мухина Юрия Игнатьевича на решение Московского городского суда от 15 апреля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Кудряшова В.К, объяснения представителя Мухина Ю.И. - Чернышева А.С, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Мэра Москвы Гоголя С.А, возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей об оставлении решения суда без изменения, судебная коллегия по административным делам

установила:

в связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) и в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" указом Мэром Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ (далее - Указ N 12-УМ) на территории города Москвы введен режим повышенной готовности.

Данный указ размещен на официальном портале Мэра и Правительства Москвы (http://www.mos.ru) 5 марта 2020 года и опубликован 10 марта 2020 года в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 14. В последующем в Указ N 12-УМ вносились изменения и дополнения.

8 июня 2020 года Мэром Москвы издан указ N 68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности" (далее - Указ N 68-УМ), размещенный на портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru 8 июня 2020 года и опубликованный в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 33 от 16 июня 2020 года.

Указом Мэра Москвы от 25 сентября 2020 года N 92-УМ текст Указа N 68-УМ изложен в новой редакции, где установлено, что с 28 сентября 2020 года возобновляется необходимость для граждан в возрасте старше 65 лет, а также граждан, имеющих заболевания, перечень которых определен Департаментом здравоохранения города Москвы, не покидать место проживания (пребывания), в том числе жилые и садовые дома, за исключением прямо предусмотренных данным пунктом случаев (п. 8.1).

Пунктом 2.3 Указа Мэра Москвы от 06 октября 2020 года N 97-УМ Указ N 68-УМ дополнен пунктом 12, которым предусмотрено:

"12. Установить, что Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы совместно с Департаментом информационных технологий города Москвы, Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы, Департаментом образования и науки города Москвы и Департаментом здравоохранения города Москвы обеспечивает приостановление (с продлением билетов при обращении пассажира в Государственное унитарное предприятие города Москвы "Московский ордена Ленина и ордена Трудового Красного Знамени метрополитен имени В.И. Ленина", Государственное унитарное предприятие города Москвы "Мосгортранс" не ранее дня, следующего за днем окончания приостановления, указанного в пунктах 12.1 и 12.2 настоящего указа, на один календарный месяц, следующий за последним месяцем срока действия билетов) возможности использования для льготного и бесплатного проезда транспортного приложения социальных карт, выпущенных на основании решений органов исполнительной власти города Москвы (уполномоченных ими организаций):

12.1. Для учащихся образовательных организаций, предоставляющих начальное общее, основное общее, среднее общее образование, дополнительное образование, осуществляющих спортивную подготовку, с 9 октября 2020 года по 18 октября 2020 года.

12.2. Для граждан в возрасте старше 65 лет, а также граждан, имеющих заболевания, перечень которых определен Департаментом здравоохранения города Москвы, с 09 октября 2020 года по 28 октября 2020 года".

Пунктом 1.2 Указа Мэра Москвы от 29 декабря 2020 года N 127-УМ "О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 68-УМ" (далее - Указ N 127-УМ) внесены изменения в вышеуказанный нормативный правовой акт. Указ N 68-УМ дополнен в том числе пунктом 11 следующего содержания:

"11. Установить, что возможность использования для льготного и бесплатного проезда транспортного приложения социальных карт, выпущенных на основании решений органов исполнительной власти города Москвы (уполномоченных ими организаций), ранее приостановленная в соответствии с настоящим указом, возобновляется при условии вакцинации против коронавирусной инфекции, вызываемой вирусом SARS-CoV-2, через 14 календарных дней после второй прививки вакциной, прошедшей государственную регистрацию.

Порядок возобновления возможности использования для льготного и бесплатного проезда транспортного приложения социальных карт, выпущенных на основании решений органов исполнительной власти города Москвы (уполномоченных ими организаций), устанавливается Департаментом информационных технологий города Москвы".

Мухин Ю.И. обратился в суд иском, в котором просил признать недействующим пункт 1.2 указа Мэра Москвы N 127-УМ в части его абзацев 2 и 3 ввиду несоответствия Конституции Российской Федерации и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, указывая на то, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены его права, предусмотренные статьей 39 Конституции Российской Федерации, а также права на дополнительные меры социальной поддержки, установленные статьей 1 Закона города Москвы от 26 сентября 2018 года N 19 "О дополнительных мерах поддержки жителей города Москвы в связи с изменениями федерального законодательства в области пенсионного обеспечения" в виде бесплатного проезда на определенных видах транспорта.

Решением Московского городского суда от 15 апреля 2021 года в удовлетворении административных исковых требований Мухина Ю.И. отказано.

В апелляционной жалобе Мухин Ю.И. просит решение суда первой инстанции отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Указывает на то, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, не рассмотрены исковые требования и доводы административного истца, основанные на Методике расчета эпидемических порогов по гриппу и острым респираторным вирусным инфекциям по субъектам Российской Федерации МР 3.1.2.0118-17. Выводы суда о том, что введенные оспариваемыми нормами правила отменены, противоречат требованиям части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Ссылается на то, что любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе. Выводы суда основаны на неверном толковании и применении норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой города Москвы и представителем Мэра Москвы представлены возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного решения.

Стороны, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание не явились. В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся административного истца и административного ответчика.

Выслушав объяснения представителей сторон, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

На основании статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья; социальная защита, включая социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами "а, м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Согласно пункту 10 статьи 4.1 вышеуказанного закона при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 данной статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации. На основании пункта 8 статьи 4.1 закона таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Статья 11 Федерального закона N 68-ФЗ закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения о вводе режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности; могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Согласно подпункту "а" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, которые обязаны соблюдать граждане и организации в соответствии со статьей 19 данного Закона.

Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопроса предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3).

По решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой коронавирусной инфекции (COVID-19), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, а 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 коронавирусная инфекция включена в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

2 апреля 2020 года Президентом Российской Федерации принят Указ N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", согласно пункту 2 которого высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений данного Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, необходимо обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона N 184-ФЗ, Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ, Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", постановления Правительства Москвы от 30 марта 2004 года N 180-ПП "О Комиссии Правительства Москвы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности", сделал верный вывод о принятии оспариваемого Указа N 127-УМ уполномоченным лицом в пределах компетенции с соблюдением порядка опубликования и введения его в действие.

Согласно абзацу 4 статьи 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 51 Федерального закона N 52-ФЗ главные санитарные врачи и их заместители наделены полномочиями на введение (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 марта 2020 года N 9 "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-19" на высших должностных лиц субъектов Российской Федерации возложена обязанность обеспечить введение ограничительных мероприятий, включая режим самоизоляции.

Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 8 мая 2020 года утверждены Методические рекомендации МР 3.1.0178-20. "3.1. Профилактика инфекционных болезней. Методические рекомендации. Определение комплекса мероприятий, а также показателей, являющихся основанием для поэтапного снятия ограничительных мероприятий в условиях эпидемического распространения COVID-19".

Согласно Методическим рекомендациям предполагается поэтапное (три этапа) возобновление деятельности предприятий и организаций, деятельность которых непосредственно связана с потребителями в Российской Федерации. Решение о поэтапном снятии ограничений принимается высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации. Ограничительные мероприятия могут возобновляться на любом из этапов в случае осложнения эпидемической ситуации (пункты 3, 5 Методических рекомендаций).

В силу пункта 7 названных Методических рекомендаций режим ограничений устанавливается для людей с высоким риском тяжелого заболевания (лиц старше 65 лет, лиц с хроническими заболеваниями, в первую очередь - лиц с сердечно-сосудистыми заболеваниями, болезнями органов дыхания, диабетом). В отношении названной категории лиц допускается принятие дополнительных мер при вынужденном выходе из дома.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что установленная Указом N 127-УМ возможность использования для льготного и бесплатного проезда транспортного приложения социальных карт, при условии вакцинации против коронавирусной инфекции, вызываемой вирусом SARS-CoV-2, через 14 календарных дней после второй прививки вакциной, прошедшей государственную регистрацию, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, с учетом следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, в частности со статьей 2 Протокола N 4 "Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней", подписанным 16 сентября 1963 года, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Исходя из положений статей 2, 7, 11 Конституции Российской Федерации забота о сохранении жизни и укреплении здоровья человека является основополагающей обязанностью государства.

В силу пункта 2 части 1 статьи 5 Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" организация охраны здоровья осуществляется, в частности, путем разработки и осуществления мероприятий по профилактике возникновения и распространения заболеваний, в том числе социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

В соответствии с пунктами 2, 3 статьи 12 этого же закона одним из принципов государственной политики в сфере охраны здоровья граждан является приоритет профилактики, которая обеспечивается путем осуществления санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, осуществления мероприятий по предупреждению и раннему выявлению заболеваний, в том числе предупреждению социально значимых заболеваний и борьбе с ними.

Профилактика инфекционных заболеваний в силу части 1 статьи 30 вышеназванного закона осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, медицинскими организациями, общественными объединениями путем разработки и реализации системы правовых, экономических и социальных мер, направленных на предупреждение возникновения, распространения и раннее выявление таких заболеваний, в том числе в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, программы иммунопрофилактики инфекционных болезней в соответствии с национальным календарем профилактических прививок и календарем профилактических прививок по эпидемическим показаниям.

Профилактическая прививка против новой коронавирусной инфекции (далее - COVID-19) внесена в календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 9 декабря 2020 года N 1307н.

Таким образом, оспариваемые положения, принятые указом Мэра Москвы от 29 декабря 2020 года N 127-УМ, введены после включения прививки против COVID-19 в календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям. При этом, как верно указано в решении суда, вакцинация граждан проводится только по их согласию и носит добровольный характер.

В ходе рассмотрения дела суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый пункт указа Мэра Москвы не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, а ограничение прав граждан осуществлено в соответствии с законом.

Следовательно, введение дополнительных ограничительных мер для лиц старше 65 лет является актуальным и соразмерным конституционно-значимым целям, связанным с необходимостью защиты жизни и здоровья населения, предупреждения возникновения и развития чрезвычайной ситуации, ограничения эпидемического распространения заболеваемости коронавирусной инфекции на территории города Москвы.

На основании положений пункта 1 части 1 и части 5 статьи 1 Закона города Москвы от 26 сентября 2018 года N 19 "О дополнительных мерах поддержки жителей города Москвы в связи с изменениями федерального законодательства в области пенсионного обеспечения" жителям города Москвы, достигшим возраста 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин, имеющим страховой стаж, необходимый для назначения страховой пенсии по старости в соответствии с федеральным законодательством в области пенсионного обеспечения, предоставляются следующие дополнительные меры социальной поддержки, в том числе бесплатный проезд на транспорте общего пользования в городском сообщении, включая метрополитен (кроме такси), порядок и условия предоставления которых устанавливаются Правительством Москвы.

Таким образом, решение вопросов, связанных с порядком предоставления указанных мер, было делегировано органам исполнительной власти города Москвы.

При таких обстоятельствах Мэр Москвы, как лицо, уполномоченное на установление обязательных для исполнения правил поведения при введении режима повышенной готовности и способов обеспечения исполнения этих правил, обладал достаточными полномочиями и компетенцией для принятия оспариваемого нормативно-правового акта.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что судом не были приняты во внимание расчеты истца, основанные на Методике расчета эпидемических порогов по гриппу и острым респираторным вирусным инфекциям по субъектам Российской Федерации МР 3.1.2.0118-17, утвержденной руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 28 сентября 2017 года, не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверен оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие правым актам, имеющим большую юридическую ситу.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят в пределах полномочий Мэра Москвы в надлежащей форме с соблюдением установленного порядка, и нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Доводы апелляционной жалобы в целом сводятся к несогласию с выводами, изложенными в решении суда, основаны на неверном толковании норм материального права и не могут служить основанием для отмены состоявшегося решения.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского городского суда от 15 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Мухина Юрия Игнатьевича - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана во Второй кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения через суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи