Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 07 сентября 2021 г. по делу N 8а-20918/2021[88а-24134/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В, с участием прокурора Костюка А.И.

рассмотрела кассационную жалобу ОАО "Российские железные дороги" на решение Краснодарского краевого суда от 18 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 января 2021 года по административному исковому заявлению ОАО "Российские железные дороги" к Совету муниципального образования город-курорт Анапа, Управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа, администрации муниципального образования город-курорт Анапа о признании нормативно-правового акта недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

ОАО "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД") обратилось в Краснодарский краевой суд с административным иском о признании недействующими решений Совета муниципального образования город-курорт Анапа (далее - Совет) от 3 июля 2017 года N (далее - решение N) "О внесении изменений в решение Совета от 26 декабря 2013 года N "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа", от 29 августа 2019 года N "О внесении изменений в решение Совета от 26 декабря 2013 года N "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" (далее - решение N) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты" (далее - спорные земельные участки) к зонам Р-ТОС (зона объектов туризма и спорта) и Р-П (зона пляжей) соответственно; возложении на Совет обязанности подготовить и внести изменения в правила землепользования и застройки города-курорта Анапа, утвержденные решением Совета N в части зонирования спорных земельных участков с Р-ТОС (зона объектов туризма и спорта) и Р-П (зона пляжей) соответственно на РК-1 (зона объектов санитарно-курортного назначения); взыскании с административного ответчика расходов на оплату государственной пошлины в размере 4500 рублей.

В обоснование требований ОАО "РЖД" указало, что спорные земельные участки принадлежат ОАО "РЖД" на праве собственности и имеют вид разрешенного использования - размещение пускового комплекса пансионата " "данные изъяты"". В результате изменений, внесенных оспариваемыми решениями N и N в Правила землепользования и застройки, административный истец лишен возможности использовать земельные участки в соответствии c их видом разрешенного использования, поскольку осуществление строительства и реконструкции зданий в территориальных зонах Р-ТОС (зона объектов туризма и спорта) и Р-П (зона пляжей) градостроительным регламентом не предусмотрено. Административный истец считает, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов в части установления вышеуказанных территориальных зон в отношении спорных земельных участков не были учтены ни сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, ни планируемое развитие территории, ни права и законные интересы правообладателя земельных участков, других физических и юридических лиц.

Решением Краснодарского краевого суда от 18 сентября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления ОАО "РЖД" отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что несоответствия оспариваемых административным истцом нормативных правовых актов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Земельному кодексу Российской Федерации (далее - ЗК РФ), не установлено.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 января 2021 года решение Краснодарского краевого суда от 18 сентября 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 22 июля 2021 года, ОАО "РЖД" ставит вопрос об отмене решения Краснодарского краевого суда от 18 сентября 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 января 2021 года. Как указывает заявитель, судами первой и апелляционной инстанций не проверены соблюдение процедуры принятия и правила введения оспариваемых нормативных правовых актов в действие. Ссылается на отсутствие в материалах дела доказательств, подтверждающих выводы судов о соблюдении процедуры принятия и опубликования решений N и N. Считает, что суд апелляционной инстанции привел в обоснование своих выводов недействующую редакцию Генерального плана города-курорта Анапа. Утверждает, что представленная в суд апелляционной инстанции схема не содержит сведений, позволяющих судить о координатах прохождения границ функциональных зон. Также обращает внимание суда на то, что судом не было установлено, какой из редакций Генерального плана были изменены функциональные зоны. По мнению ОАО "РЖД", судом допущены нарушения норм процессуального права, поскольку в материалах дела не указано процессуальное положение лиц, участвующих в деле, а также отсутствуют аудиопротоколы судебных заседаний.

Определением судьи от 10 августа 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Представитель управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явился. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в его отсутствие.

Заслушав доклад, выслушав представителя ОАО "РЖД" Овсянникова А.Г, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя Совета и администрации муниципального образования город-курорт Анапа Мугафарова А.В, возражавшего против удовлетворения жалобы, заключение прокурора Костюка А.И, полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов (устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что ОАО "РЖД" на праве собственности принадлежат спорные земельные участки с видом разрешенного использования - для размещения пускового комплекса пансионата " "данные изъяты"".

Правилами землепользования и застройки (в редакции решений N и N) земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" отнесен к территориальной зоне Р-ТОС (зона объектов туризма и спорта), земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" - к территориальной зоне Р-П (зона пляжей).

В соответствии с Генеральным планом городского округа город-курорт Анапа, утвержденным решением Совета от 14 ноября 2013 года N (далее - Генеральный план), земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в функциональной зоне "Зона общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования, в т. ч. объектов спортивного назначения", земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" - в функциональной зоне "Зона пляжей".

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

ГрК РФ определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии с Законом Краснодарского края от 1 апреля 2004 года N 676-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город-курорт Анапа и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город-курорт Анапа наделено статусом городского округа.

Частью 1 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования и разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), на которой отображаются границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, предусмотренному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Согласно части 2 статьи 33 ГрК РФ несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является самостоятельным основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что оспариваемые нормативные правовые акты, вносящие изменения в правила землепользования и застройки, приняты уполномоченным органом с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются. Суды пришли к выводу о том, что отнесение земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к территориальной зоне Р-ТОС (зона объектов туризма и спорта) и земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к территориальной зоне Р-П (зона пляжей) явилось следствием установления Генеральным планом в границах данных земельных участков функциональных зон: "Зона общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования, в т. ч. объектов спортивного назначения", "Зона пляжей" и необходимости обеспечения соответствия правил землепользования и застройки Генеральному плану как первичному документу территориального планирования.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов обеих инстанций.

Доводы кассационной жалобы о том, что судами первой и апелляционной инстанций не проверено соблюдение процедуры принятия опубликования решений N и N, являются несостоятельными.

Так, суд первой инстанции указал, что органом, наделенным полномочиями по утверждению Генерального плана муниципального образования и Правил землепользования и застройки, является Совет (статья 28 Устава муниципального образования город-курорт Анапа).

Решение Совета N принято по результатам общественных обсуждений, обнародовано в установленном законом порядке, что подтверждается актом от 5 июля 2017 года, и размещено на официальном сайте администрации муниципального образования город-курорт Анапа.

Решение Совета N принято по результатам общественных обсуждений, проводившихся в период с 25 декабря 2018 года по 26 февраля 2019 года. Постановление о проведении общественных обсуждений размещено на официальном сайте администрации муниципального образования город-курорт Анапа, оповещение о проведении общественных обсуждений опубликовано в газете " "данные изъяты"" (выпуск от 15 декабря 2018 года) (т. 2, л. д. 138 - 139).

Заключение о результатах общественных обсуждений подготовлено на основании протокола общественных обсуждений от 5 марта 2019 года и опубликовано в газете " "данные изъяты"" (выпуск от 12 марта 2019 года) (т. 2, л. д. 140 - 141).

Решение Совета N опубликовано в газете " "данные изъяты"" и в официальном сетевом издании "данные изъяты", размещено на официальном сайте администрации муниципального образования город-курорт Анапа.

С учетом изложенного процедура подготовки и утверждения Правил землепользования и застройки выполнена в соответствии с градостроительным законодательством.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права, выразившихся в отсутствии аудиопротоколов судебных заседаний от 15 июля 2020 года, от 24 августа 2020 года, от 7 и 11 сентября 2020 года, также не влияют на правильность выводов суда первой инстанции, поскольку в указанные даты дело по существу не рассматривалось, судебные заседания были отложены.

При рассмотрении административного дела по существу производилось аудиопротоколирование судебного заседания (т. 2, л. д. 211).

В силу пункта 5 статьи 310 КАС РФ правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям.

По мнению ОАО "РЖД", судом допущены нарушения норм процессуального права, поскольку из материалов дела неясно процессуальное положение лиц. Вместе с тем материалы дела содержат определения суда о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц администрации муниципального образования город-курорт Анапа и управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа (т. 2, л. д. 206 - 208).

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов первой и апелляционной инстанций, сводятся к оспариванию законности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 18 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 января 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу ОАО "Российские железные дороги" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 21 сентября 2021 года.