Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2021 г. по делу N 66а-1073/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Колпаковой А.В., судей Солдатовой С.В., Фофонова А.С., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела посредством видеоконференцсвязи при содействии Ростовского областного суда, административное дело N 3а-93/2021 (УИД 61OS0000-01-2020-000588-03) по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Ростовской области о признании недействующими пунктов 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 9 статьи 8, часть 2 статьи 8.2 Областного закона от 22 октября 2004 г. N 174-ЗС "Об адресной социальной помощи в Ростовской области", по апелляционному представлению Прокуратуры Ростовской области на решение Ростовского областного суда от 15 апреля 2021 г., которым было отказано в удовлетворении административного иска.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, объяснения представителя административного истца старшего прокурора третьего отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Сочи Краснодарского края) управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, объяснения представителей административного ответчика Законодательного Собрания Ростовской области Сухаревского И.А, Бардахчьян М.Э, представителя Министерства труда и социального развития Ростовской области Мельниковой А.М, судебная коллегия

установила:

22 октября 2004 г. Законодательным Собранием Ростовской области принят Областной закон N 174-ЗС "Об адресной социальной помощи в Ростовской области" (далее также Областной Закон N 174-ЗС), устанавливающий условия и порядок предоставления государственной социальной помощи за счет средств областного бюджета.

Частью 1 статьи 7 Областного Закона 174-ЗС предусмотрено право на получение адресной социальной помощи в виде социального пособия следующих категорий граждан:

1) малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане, среднедушевой доход которых не превышает величину прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения;

2) малоимущие семьи, состоящие только из неработающих граждан пенсионного возраста и (или) неработающих инвалидов I и (или) II групп, или малоимущие одиноко проживающие граждане из их числа, среднедушевой доход которых не превышает полуторную величину прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения;

3) малоимущие семьи, в составе которых имеются дети-инвалиды, среднедушевой доход которых не превышает полуторную величину прожиточного минимума для детей в Ростовской области.

Согласно части 1.1 статьи 7 Областного Закона 174-ЗС право на получение адресной социальной помощи в виде натуральной помощи имеют малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане Российской Федерации, среднедушевой доход которых не превышает величину прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения.

В соответствии со вторым предложением части 9 статьи 8 Областного Закона 174-ЗС при необходимости проведения дополнительной проверки (комиссионного обследования) представленных документов орган социальной защиты населения в указанный срок направляет лицу, претендующему на получение адресной социальной помощи, уведомление о проведении такой проверки.

Согласно части 2 статьи 8.2 Областного Закона 174-ЗС право на получение социального пособия на основании социального контракта имеют малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане Российской Федерации, проживающие на территории Ростовской области, имеющие по не зависящим от них причинам среднедушевой доход, размер которого ниже величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения.

Исполняющий обязанности прокурора Ростовской области обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений исковых требований просил признать недействующими пункты 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 9 статьи 8, часть 2 статьи 8.2 Областного закона от 22 октября 2004 г. N 174-ЗС "Об адресной социальной помощи в Ростовской области" в той части, в которой указанные нормы исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам в зависимости от принадлежности граждан к различным социально-демографическим группам населения.

В обоснование требований прокурор сослался на то, что оспариваемые нормы областного закона противоречат Федеральному закону от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее также Федеральный Закон 178-ФЗ) и Федеральному закону от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (далее также Федеральный Закон 134-ФЗ), что приводит к определению иных условий для отнесения к малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам без учета той или иной социально-демографической группы, нежели тех, которые предусмотрены Федеральным Законом 178-ФЗ.

Административный истец полагает, что региональный законодатель при определении величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина не учитывает величины прожиточных минимумов в зависимости от принадлежности граждан к различным социально-демографическим группам населения, что приводит к сужению круга лиц, имеющих право на государственную социальную поддержку, определенного статьей 7 Федерального Закона 178-ФЗ.

Решением Ростовского областного суда от 15 апреля 2021 г. отказано в удовлетворении административного иска о признании недействующими пунктов 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 9 статьи 8, часть 2 статьи 8.2 Областного закона от 22 октября 2004 г. N 174-ЗС "Об адресной социальной помощи в Ростовской области".

В апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле, Емелина Е.А. считает решение суда первой инстанции незаконным, необоснованным, просит решение Ростовского областного суда от 15 апреля 2021 г. отменить в части требований о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Областного закона от 22 октября 2004 г. N 174-ЗС "Об адресной социальной помощи в Ростовской области".

Автор жалобы считает не основанной на фактических обстоятельствах позицию суда первой инстанции о том, что Законодательное Собрание Ростовской области при определении величины прожиточного минимума малоимущей семьи и одиноко проживающего гражданина, принимая оспариваемые нормы, учитывало величины прожиточных минимумов основных социально-демографических групп.

Полагает, что оспариваемым региональным законом такой учет не предусмотрен.

Просит отменить решение суда первой инстанции и признать недействующими оспариваемые нормы в той части, в которой указанные нормы исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам в зависимости от принадлежности граждан к различным социально-демографическим группам населения.

В письменных возражениях на апелляционное представление Законодательное Собрание Ростовской области, Правительство Ростовской области просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав пояснения допрошенных посредством видеоконференцсвязи представителей Законодательного Собрания Ростовской области Сухаревского И.А, Бардахчьян М.Э, представителя Министерства труда и социального развития Ростовской области Мельниковой А.М, объяснения представителя административного истца прокурора Калиниченко А.В, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемые положения нормативных правовых актов на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, проанализировав в соответствии с требованиями пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) доводы заявленного иска, судебная коллегия приходит к следующему.

Предметом апелляционного обжалования в апелляционном представлении прокурора являются только требования о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Областного закона от 22 октября 2004 г. N 174-ЗС "Об адресной социальной помощи в Ростовской области".

Изначально заявленная в административном иске как оспариваемая, часть 9 статьи 8 Закона N 174-ЗС в апелляционном представлении не указана, так как согласно высказанной в судебном заседании устной позиции прокурора, апелляционное представление в отношении данной нормы не подавалось, так как в процессе рассмотрения дела было установлено, что содержание части 9 статьи 8 Областного Закона N 174-ЗС (в редакции Областного закона от 24 декабря 2020 г. N 421-ЗС) не содержало тех положений, которые указаны в административном исковом заявлении, в результате допущенной ошибки в справочно-правовой системе "КонсультантПлюс".

Таким образом, оснований для выводов о несоответствии части 9 статьи 8 Областного Закона N 174-ЗС положениям Федерального Закона N 178-ФЗ, Федерального Закона N 134-ФЗ, не имеется, так как данные нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Что касается оспариваемых норм в объеме заявленном в апелляционной жалобе (пункты 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Областного Закона N 174-ЗС), то изучив и исследовав материалы дела суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения допущены судом первой инстанции.

Проанализировав предоставленные доказательства соблюдения порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, судебная коллегия принимает как верные выводы суда о том, что оспариваемые нормы приняты уполномоченным органом в установленной форме, размещены в официальном печатном издании в предусмотренные законом сроки.

Указанные выводы никем из лиц участвующих в деле не оспариваются, доводы апелляционного представления основаны на несогласии с истолкованием судом соответствия оспариваемых норм, актам, имеющим большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, исходил из того что применение в пунктах 1, 2 части 1, части 1.1 статьи 7, части 2 ст.8.2 Областного Закона N 174-ЗС прожиточного минимума в целом по Ростовской области согласуется с требованиями абзаца 2 статьи 7 Федерального Закона N 178-ФЗ.

По мнению суда, в данном случае величина прожиточного минимума малоимущей семьи или одиноко проживающего гражданина не обязательно должна быть тождественна величинам прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально демографических групп, поскольку указанные величины учитываются при подсчете усредненного прожиточного минимума на душу населения.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии противоречий.

Суд посчитал, что, поскольку форма и условия учета величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально демографических групп, на федеральном уровне не регламентированы, следовательно, отсутствуют федеральные нормативные положения, конкретизирующие порядок исполнения указанного положения федерального закона.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда, поскольку они основаны на неправильном истолковании правовых норм, регулирующих спорные правоотношения.

Делая вывод о том, что федеральный законодатель не возлагал на регионального законодателя обязанность принимать во внимание прожиточные минимумы для соответствующих социально-демографических групп, поскольку отсутствуют федеральные положения, конкретизирующие конкретный порядок определения в данных целях величины прожиточного минимума; суд не принял во внимание, что установленное в Ростовской области правовое регулирование приводит к определению иных условий, нежели тех, которые предусмотрены Федеральным Законом N 178-ФЗ.

Как следует из положений абзаца 5 статьи 1 Федерального закона от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в ней определены основные социально-демографические группы населения, к числу которых относятся трудоспособное население, пенсионеры, дети.

Конкретизируя категории граждан, относящиеся к числу получателей государственной социальной помощи, федеральный законодатель в абзаце 1 статьи 7 Федерального Закона N 178-ФЗ, указал, что к числу получателей относятся малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан.

При этом в абзаце 2 данной статьи федеральный законодатель подчеркнул, что порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина устанавливается субъектом Российской Федерации с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

Таким образом, из буквального толкования данных норм федерального закона следует, что полномочия субъекта Российской Федерации по установлению размера, условий и порядка назначения и предоставления государственной социальной помощи предполагают их распространение на лиц, определенных в статье 7 Федерального Закона N 178-ФЗ с учетом применения конкретных величин, учитывающих принадлежность граждан к различным социально-демографическим группам.

Фактически данные предписания Федерального Закона N 178-ФЗ об учете величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп, направлены на конкретизацию применения положений Областного Закона N 134-ФЗ при установлении порядка определения величины прожиточного минимума граждан (в том числе членов семьи) в целях их отнесения к получателям социальных пособий.

Иной подход исключал бы необходимость установления в специальной норме Федерального Закона N 178-ФЗ зависимость величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина в целях получения социальной помощи от социально-демографических групп населения.

Отсюда следует, что выводы судебного акта о законодательной неурегулированности условий учета величин прожиточных минимумов, позволяющих, по мнению суда, соотносить право на получение социальной помощи с величиной усредненного прожиточного минимума, а не с величиной прожиточного минимума для социально-демографических групп; противоречат установленным по делу обстоятельствам.

Предусматривая в абзаце 2 статьи 7 Федерального Закона N 178-ФЗ необходимость учета при определении величины прожиточного минимума принадлежности гражданина к конкретной социально-демографической группе, федеральный законодатель тем самым установилособенности определения региональными органами критериев получателей социальной помощи. При этом компетенция регионального законодателя при определении порядка расчета нуждаемости фактически ограничена данными положениями, которыми предусмотрена обязательность учёта минимума для социально-демографических групп.

Вместе с тем, как следует из пунктов 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Областного Закона N 174-ЗС, в региональном законе было установлено, что право на получение социальной помощи поставлено в зависимость от общей величины прожиточного минимума в целом по области на душу населения или исходя из прожиточного минимума для одной из категорий получателей (семьи, в составе которых имеются дети-инвалиды) в зависимости от величины прожиточного минимума одного только члена семьи (минимум для детей).

Таким образом, на уровне субъекта федерации в данном конкретном случае не была учтена установленная федеральным законом необходимость установления дифференцированного подхода при определении прожиточного минимума, исходя из отнесения к различным социально-демографическим группам каждого из участвующих в расчёте граждан.

Высказанная судом первой инстанции позиция не согласуется с вышеизложенными нормами федерального законодательства, а выводы судебного акта о праве применения законодателем субъекта Российской Федерации величины прожиточного минимума в целом по региону, как усредненного (подушевого) показателя, основаны на ошибочном толковании абзаца 2 статьи 7 Федерального Закона N 178-ФЗ.

По мнению судебной коллегии, суд первой инстанции ошибочно не учёл, что положения данного закона однозначно и определенно указывают на категорию прожиточных минимумов, используемых в целях данного федерального закона, а именно: исходя из прожиточного минимума по социально-демографическим группам.

Таким образом, выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска сделаны необоснованно, так как требования прокурора направлены на приведение регионального закона в соответствие с федеральным законодательством, поскольку положения Областного закона N 174-ЗС противоречат нормам Федерального Закона N 178-ФЗ.

Согласно части первой статьи 213 КАС РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об удовлетворении соответствующего искового заявления.

Ввиду изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене, так как судебный акт принят с существенным нарушениями норм права, повлиявшими на исход дела.

В силу положений части 2 статьи 310 КАС РФ имеются основания для вынесения нового решения, согласно которому оспариваемые положения регионального законодательства подлежат признанию недействующими, так как ими не учитывается принадлежность каждого гражданина (в том числе каждого члена семьи) к социально-демографическим группам для исчисления прожиточного минимума в целях получения социальной помощи.

В части доводов ответчика о том, что оспариваемые положения, касающиеся установления критериев отнесения граждан к малоимущим в зависимости от полуторной величины прожиточного минимума, не нарушают прав получателей социальной помощи, следует отметить, что вопрос об установлении повышающих коэффициентов не является предметом оспаривания, так как предметом спора являются положения только лишь в той мере, в которой этими нормами не учитываются прожиточные минимумы по социально-демографическим группам.

Сама по себе возможность установления субъектом федерации повышенных социальных гарантий и взятия на себя дополнительных обязательств сомнению не подвергается и на существо рассматриваемого спора не влияет.

Доводы административного ответчика о том, что при изменении правового регулирования может сложиться ситуация, при которой отдельные группы населения могут лишиться социальной помощи, судебная коллегия не может принять во внимание, поскольку каких-либо достоверных доказательств, основанных на аналитической или статистической информации, которые свидетельствовали бы о нарушении прав граждан при удовлетворении иска прокурора, административным ответчиком не представлено.

Кроме того, в случае возникновения обстоятельств прекращения выплат конкретным получателям, законодательный орган не лишен возможности установить повышающие коэффициенты для определения прожиточных минимумов в целях оказания адресной социальной помощи этим категориям населения, взяв на себя аналогичные финансовые обязательства по оказанию социальной помощи, которые имеют место при действующем регулировании.

Определяя период, с которого подлежат признанию недействующими оспариваемые нормы судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Поскольку оспариваемые нормы Областного закона N 174-ЗС до вынесения апелляционного определения применялись, и на их основании реализовывались права граждан и формировалась расходная часть областного бюджета, следовательно, оспариваемые положения подлежат признанию недействующими со дня вступления судебного акта в законную силу.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Ростовского областного суда от 15 апреля 2021 г. отменить, принять новое решение.

Признать недействующими с момента вступления в силу решения суда пункты 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Областного закона Ростовской области от 22 октября 2004 г. N 174-ЗС в редакции от 24 декабря 2020 г. "Об адресной социальной помощи в Ростовской области" в той мере, в которой им допускается предоставление государственной социальной помощи малоимущим семьям или одиноко проживающим гражданам без учета величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Настоящее определение и сообщение о его принятии подлежит публикации в течение одного месяца в официальном печатном издании органа государственной власти, которым был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Председательствующий

Судьи