Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 октября 2021 г. по делу N 66а-1074/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Захарова Е.И, судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н, при секретаре судебного заседания Крикуновой Е.О, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-326/2021) по административному исковому заявлению ООО "РостТех"" о признании недействующим в части приказа Министерства тарифной политики Красноярского края от 18 декабря 2020 года N 952-в "О внесении изменений в Приказ Министерства тарифной политики Красноярского края от 19 декабря 2019 N 1186-в "Об установлении единых предельных тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для потребителей общества с ограниченной ответственностью "РостТех" (Березовский район, пгт Березовка, ИНН 2465240182) по Железногорской технологической зоне", по апелляционным жалобам Министерства тарифной политики Красноярского края, ООО "РостТех" на решение Красноярского краевого суда от 01 июня 2021 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, пояснения представителя ООО "РостТех" Чебоксаровой М.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Мищенко Е.Ю,

УСТАНОВИЛА:

приказом Министерства тарифной политики Красноярского края от 19 декабря 2019 года (далее - приказ N 1186-в) установлены единые предельные тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для потребителей общества с ограниченной ответственностью "РостТех" по Железногорской технологической зоне.

Приказом Министерства тарифной политики Красноярского края от 18 декабря 2020 года N 952-в (далее - приказ N 952-в) внесены изменения в приказ Министерства тарифной политики Красноярского края от 19 декабря 2019 года N 1186- в.

Общество с ограниченной ответственностью "РостТех" (далее - ООО "РостТех", Общество) обратилось с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа N 952-в, ссылаясь на то, что указанный приказ не соответствует требованиям закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Основам ценообразования, Правилам регулирования тарифов, методическим указаниям. В обоснование своих требований указывает о том, что при расчете затрат на захоронение необоснованно не учтена масса отходов в количестве 115, 425 тысяч тонн, что привело к занижению затрат по захоронению ТКО на 50 680, 8 тысяч рублей. Расходы на сбор и транспортирование отходов учтены органом регулирования в тарифе регионального оператора в экономически необоснованном размере, так как не в полной мере учтены расходы, связанные с изменением расстояния от объекта обработки ТКО до объекта захоронения. Кроме того, в выписке протокола заседания правления Министерства тарифной политики Красноярского края от 18 декабря 2020 года отсутствуют основания, по которым указано, в связи с чем не включены расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ. Также указывает, что при корректировке тарифа на 2021 год применен механизм сглаживания тарифов в сторону снижения необходимой валовой выручки на 6041, 64 тысяч рублей. Однако, в соответствии с формулами 43 и 52 Методических указаний применение механизма сглаживания тарифов регионального оператора не предусмотрено. Нарушение правил регулирования тарифов привело к существенному снижению размера единых предельных тарифов на услугу регионального оператора по Железногорской технологической зоне.

Решением Красноярского краевого суда от 01 июня 2021 года административное исковое заявление ООО "РостТех" удовлетворено. Признан недействующим со дня принятия приказ 952-в в части установления единых предельных тарифов на 2021 год, возложена обязанность принять нормативный правовой акт, заменяющий признанный судом недействующим.

На указанное решение суда Министерством тарифной политики Красноярского края (далее - Министерство, орган регулирования) подана апелляционная жалоба, в которой просят решение суда первой инстанции отменить, принять по административному делу новое решение, которым следует отказать в удовлетворении неправомерных и необоснованных требований ООО "РостТех". Считает, что в решении ошибочно истолкована и не учтена должным образом правовая позиция министерства по вопросу проведенной экспертизы экономической обоснованности материалов тарифного дела ООО "РостТех". Не согласны с выводами суда относительно расходов на транспортировку твердых коммунальных отходов (далее - ТКО). Считают, что судом не принят во внимание довод по вопросу учета расходов на захоронение ТКО. Относительно расходов на банковскую гарантию и расходов по приобретению и содержанию контейнеров указывает, что органом регулирования данные расходы были учтены в 2019 году при установлении тарифа в статье расходов "Собственные расходы" в соответствии с конкурсной заявкой. Кроме того, считают незаконным вывод суда, что министерству надлежало предложить административному истцу представить дополнительные материалы, подтверждающие расходы на захоронение ТКО, поскольку действующим законодательством о тарифном регулировании в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами на Министерство такая обязанность не возложена. Не согласны со взысканием судебных расходов на оплату государственной пошлины в размере 4 500 рублей.

Не согласившись с решением суда, ООО "РостТех" также подана апелляционная жалоба, в которой просит изменить мотивировочную часть решения суда первой инстанции, исключив из нее вывод о законности произведенных Министерством тарифной политики Красноярского края изменений необходимой валовой выручки ООО "РостТех" на 2021 год в соответствие с пунктом 37 Методических указаний, законности величины сглаживания необходимой валовой выручки в размере 3, 3% НВВ, рассчитанной без учета сглаживания. Считают, что судом первой инстанции не учтены особенности расчета тарифа регионального оператора без использования метода сглаживания при его установлении. При установлении долгосрочного тарифа на 2020-2022 годы Министерство не применяло метод сглаживания тарифов, что делает невозможным его применение при корректировке установленного долгосрочного тарифа на очередной период регулирования. При корректировке тарифа на 2021 год Министерство снизило размер необходимой валовой выручки, не перераспределяя его размер на 2022 год. Указывает, что ответчик при снижении необходимой валовой выручки на 2021 год не использовал формулы, предусмотренные законом.

Относительно доводов апелляционных жалоб прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения, в которых просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

ООО "РостТех" поданы возражения на апелляционную жалобу административного ответчика.

Министерством тарифной политики подано возражение на апелляционную жалобу административного истца.

В суде апелляционной инстанции представитель ООО "РостТех" Чебоксарова М.А, участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы своей апелляционной жалобы поддержала в полном объеме, в удовлетворении апелляционной жалобы административного ответчика просила отказать.

Представители Министерства тарифной политики Красноярского края в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены или изменения решения не имеется, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Отношения по установлению тарифов в сфере обращения с коммунальными отходами регулируются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления), Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами", а также приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. N 1638/16 "Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами" (далее - Методические указания).

Единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами подлежит регулированию (пункт 4 статьи 24.8 Закона об отходах производства и потребления).

Из пункта 3.16 Постановления Правительства Красноярского края от 03 июля 2018 года N 380-п "Об утверждении Положения о Министерстве тарифной политики Красноярского края" в компетенцию Министерства тарифной политики Красноярского края входит установление предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемый приказ принят уполномоченным органом с соблюдением формы и вида, в установленном порядке опубликован в издании "Наш Красноярский край" N 95 (1) от 18 декабря 2020 года и официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края http://www.zakon.krskstate.ru от 25 декабря 2020 года и по этим основаниям не обжалуются.

Приказом Министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края от 13 июля 2018 года ООО "РостТех" присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Железногорской технологической зоны Красноярского края на 10 лет.

13 июля 2018 года между Обществом и Министерством экологии и рационального природопользования Красноярского края заключено соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Железногорской технологической зоны Красноярского края.

Пунктом 2.1.5 данного соглашения (с учетом дополнительного соглашения от 30 августа 2018 года) на ООО "РостТех" возложена обязанность осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов в Железногороской технологической зоне в соответствии с территориальной схемой и конкурсной документацией.

27 августа 2020 года Общество обратилось в Министерство с заявлением о корректировке тарифов на 2021 год с приложением документов, подтверждающих фактические затраты регионального оператора за 2019 год.

По результатам рассмотрения данного заявления Министерством подготовлено экспертное заключение и принят оспариваемый приказ.

Согласно пункту 2 Основ ценообразования под необходимой валовой выручкой понимается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый в течение очередного периода регулирования регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности и обеспечения достижения установленных на соответствующий период регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в области обращения с твердыми коммунальными отходами плановых значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов (далее - показатели эффективности).

Разделом XI Основ ценообразования установлены особенности расчета необходимой валовой выручки регионального оператора.

В соответствии с абзацем 1 пункта 90 Основ ценообразования, необходимая валовая выручка регионального оператора определяется в соответствии с методическими указаниями как сумма необходимой валовой выручки организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, включая обработку твердых коммунальных отходов, в том числе собственная необходимая валовая выручка регионального оператора, относимая на такие виды деятельности, расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов, а также расходов на приобретение контейнеров и бункеров для накопления твердых коммунальных отходов и их содержание, уборку мест погрузки твердых коммунальных отходов и расходов, связанных с предоставлением безотзывной банковской гарантии в обеспечение исполнения обязательств по соглашению об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенному органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и региональным оператором.

Из абзаца 5 пункта 90 Основ ценообразования следует, что в расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов включаются расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов, предусмотренных схемой потоков твердых коммунальных отходов, содержащейся в территориальной схеме, в том числе от мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, определенных договором на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, до объектов размещения твердых коммунальных отходов, включенных в соответствии с пунктом 8 статьи 29.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, а также от указанных объектов до объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов.

Согласно пункту 91 Основ ценообразования, при корректировке необходимой валовой выручки операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, учитываемой при определении необходимой валовой выручки регионального оператора, необходимая валовая выручка регионального оператора корректируется на ту же величину. Другие расходы, учитываемые в необходимой валовой выручке регионального оператора, ежегодно корректируются с учетом:

а) отклонения фактических значений индекса потребительских цен и других индексов, предусмотренных прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, от значений, которые были использованы при установлении тарифов;

б) изменений законодательства Российской Федерации;

в) отклонения фактического объема (массы) твердых коммунальных отходов от объема (массы), учтенного при установлении тарифов;

г) изменений территориальной схемы;

д) возмещения расходов, предусмотренных пунктом 11 настоящего документа.

Пунктом 91 Методических указаний предусмотрено, что средние расстояния транспортирования отходов, учитываемые при расчете тарифов в соответствии с формулой (50) пункта 91 настоящих Методических указаний определяются в соответствии с территориальной схемой. Корректировка расходов на транспортирование не рассчитывается в случае, если территориальной схемой не предусмотрено изменений схемы потоков транспортирования отходов на соответствующий год.

Формулой 50 одним из параметров индексации собственных расходов регионального оператора предусмотрен учет среднего расстояния транспортирования отходов первого плеча (от источника образования или накопления отходов до объекта по обращению с отходами без осуществления сортировки или перегрузки), а также среднего расстояния транспортирования отходов второго плеча (от перегрузки или сортировки до объекта, на котором осуществляется обезвреживание или захоронение отходов).

Из материалов дела следует и судом установлено, что по Железногорской технологической зоне транспортирование отходов осуществляется в два этапа: от мест (площадок) накопления отходов до мусоросортировочного комплекса (первое плечо для ООО "РостТех"), от мусоросортировочного комплекса до объекта размещения отходов, предусмотренного территориальной схемой обращения с отходами (второе плечо для ООО "РостТех").

Приказом Министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края от 29 октября 2019 года в территориальную схему обращения с отходами внесены изменения, с 2021 года изменились объекты захоронения отходов, а, следовательно, и схема потоков транспортирования ТКО.

Учитывая данные обстоятельства, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что при расчете тарифа должна учитываться корректировка на транспортирование твердых коммунальных отходов.

Вместе с тем, в экспертном заключении, в нарушении положений пункта 18 Правил регулирования отсутствует обоснование, в связи с чем тарифный орган посчитал расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов, указанные Обществом в заявлении о корректировке тарифа, экономически необоснованными расходами, а также отсутствуют расчеты расходов, которые, по мнению Министерства, являются экономически обоснованными.

Таким образом, краевой суд сделал правильный вывод о том, что размер расходов на транспортировку твердых коммунальных отходов для ООО "РостТех" на 2021 год по Железногороской технологической зоне тарифным органом рассчитан с нарушением требований Основ ценообразования и Правил регулирования.

ООО "РостТех" при подаче заявления о корректировке расходов на захоронение ТКО на 2021 года просило учесть массу отходов на захоронение в размере 34, 62 тысяч тонн, а корректировку самих расходов принять в размере 18 606, 24 тысячи рублей.

Из возражений на административный иск, а также доводов апелляционной жалобы Министерства следует, что расходы на захоронение исключены в полном объеме, в связи с тем, что ООО "РостТех" не представило договор с АО "Автоспецбаза" на оказание услуг по захоронению отходов в отношении Железногороской технологической зоны.

Согласно пункту 13 Правил регулирования, в случае если в ходе анализа представленных предложений об установлении тарифов возникнет необходимость уточнения предложения об установлении тарифов, орган регулирования запрашивает дополнительные сведения, в том числе сведения, подтверждающие фактически понесенные регулируемой организацией расходы в предыдущем периоде регулирования.

Учитывая указанные положения, что расходы на захоронение ТКО являются необходимыми для осуществления регулируемого вида деятельности, тарифный орган должен был запросить дополнительную информацию, в том числе и договор с АО "Автоспецбаза" на оказание услуг по захоронению отходов в отношении Железногороской технологической зоны.

Также законными являются выводы суда первой инстанции о необоснованности исключения при корректировке необходимой валовой выручки расходов на приобретение и содержание контейнеров и бункеров, а также расходов, связанных с предоставлением банковской гарантии, понесенных Обществом в 2019 году.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2018 года N 1572 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" были внесены изменения, в том числе в пункт 90 Основ ценообразования.

Согласно данным изменениям, расходы на приобретение контейнеров и бункеров и их содержание определяются в размере, не превышающем 1 процента НВВ регионального оператора на очередной период регулирования (абзац 1). Расходы, связанные с предоставлением безотзывной банковской гарантии в обеспечение обязательств по соглашению, указанному в абзаце 1 данного пункта, определяются в размере, не превышающем 2 процентов НВВ регионального оператора на очередной период регулирования (абзац 4).

В 2019 году ООО "РостТех" были понесены расходы на приобретение и содержание контейнеров и бункеров в размере 10 154, 88 тысяч рублей, расходы, связанные с предоставлением банковской гарантии в размере 20 309, 75 тысяч рублей.

Доводы апелляционной жалобы о том, что расчет по расходам на банковскую гарантию, расходам по приобретению и содержанию контейнеров был учтен органов регулирования на 2020 год, подлежат отклонению.

Расходы на банковскую гарантию, на приобретение и содержание контейнеров, учтенные тарифным органом на 2020 год, являются текущими расходами, а не расходами, понесенные Обществом в 2019 году.

Пунктом 11 Основ ценообразования предусмотрено, что в случае если регулируемая организация в течение истекшего периода регулирования понесла экономически обоснованные расходы, не учтенные органом регулирования тарифов при установлении тарифов, или имеет недополученные доходы прошлых периодов регулирования, такие расходы (недополученные доходы), а также расходы, связанные с обслуживанием заемных средств и собственных средств, направляемых на покрытие недостатка средств, учитываются в соответствии с методическими указаниями органом регулирования тарифов при установлении тарифов для такой регулируемой организации в полном объеме не позднее чем на третий годовой период регулирования, следующий за периодом регулирования, в котором указанные расходы (недополученные доходы) были подтверждены бухгалтерской и статистической отчетностью.

В заявлении о корректировке необходимой валовой выручки на 2021 год ООО "РостТех" просило учесть недополученные доходы за 2019 год в размере 183 985, 35 тысяч рублей (разница между фактическим объемом ТКО, реализованным потребителям и объемом ТКО, учтенным при установлении тарифа).

Также Общество в заявлении о корректировке просило включить в корректировку тарифа на 2021 год отрицательную разницу в сумме 29 651, 47 тысяч рублей, образовавшуюся между фактической величиной НВВ в 2019 году и выручкой о реализации товаров (услуг) по регулируемому виду деятельности.

Министерство указывает, что недополученные доходы за 2019 год в размере 183 985, 35 тысяч рублей не учтены в связи с наличием предписания ФАС России.

Однако, из содержания предписания ФАС России от 09 июля 2020 года N СП/58042/20 (с учетом внесенных изменений) не следует, что недополученные доходы за 2019 год признавались необоснованными и не подлежащими учету.

Согласно данному предписанию, по результатам проверки обоснованности установления тарифов подлежат исключению из состава необходимой валовой выручки ООО "РостТех" 2020 года сбытовые расходы регионального оператора.

Таким образом, оснований для отмены решения по доводам апелляционной жалобы Министерства тарифной политики Красноярского края не имеется.

Доводы апелляционной жалобы ООО "РостТех" также являются необоснованными.

В соответствии с пунктом 26 Основ ценообразования, при принятии решения об установлении долгосрочных тарифов органы регулирования тарифов в целях сглаживания их роста, обусловленного установлением тарифов с календарной разбивкой по полугодиям в соответствии с пунктом 7 настоящего документа, могут перераспределять необходимую валовую выручку регулируемой организации по годам первого и (или) последующих долгосрочных периодов регулирования. В каждом году долгосрочного периода регулирования (нескольких долгосрочных периодов регулирования) необходимая валовая выручка, рассчитанная с учетом ее перераспределения, осуществляемого в целях сглаживания роста тарифов, может отличаться от необходимой валовой выручки, рассчитанной без учета такого перераспределения, не более чем на 12 процентов.

Из тарифного заключения следует, что тарифным органом в целях не превышения предельного индекса изменения платы граждан, произведено сглаживание роста тарифа на 2021 год в размере 6 041, 64 тысяч рублей. При этом, указанное сглаживание не превышает 12 % от необходимой валовой выручки, установленной на 2021 год.

Доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что пунктами 89-92 Основ ценообразования, предусматривающие особенности расчета необходимой валовой выручки регионального оператора, не предусмотрена возможность сглаживания тарифа, основаны на неправильном толковании норм права.

Действительно, разделом XI Основ ценообразования предусмотрены особенности расчета необходимой валовой выручки регионального оператора.

Однако, это не означает, что к расчету необходимой валовой выручки регионального оператора не должны применяться общие положения Основ ценообразования, в том числе и пункт 26.

Учитывая, что оспариваемым приказом производилась корректировка тарифа на 2021 год, оснований для указания, при сглаживании тарифа, какой размер необходимой валовой выручки должен быть распределен на 2022 год, вопреки доводам апелляционной жалобы Общества, у тарифного органа не имелось.

Иные доводы апелляционной жалобы административного истца, на законность решения краевого суда в оспариваемой части не влияют и основаниями для изменения мотивировочной части решения не являются.

Также подлежат отклонению доводы Министерства о необоснованности взыскания с административного ответчика государственной пошлины.

Как следует из положений части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и части 3 статьи 109 КАС РФ.

В соответствии со статьей 103 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением административного дела.

Положения подпункта 19 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривают освобождение государственных органов от уплаты государственной пошлины в соответствующий бюджет, но не от возмещения судебных расходов, взыскиваемых стороне, в пользу которой состоялось решение суда, с другой стороны, в порядке, предусмотренном статьей 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, что соответствует положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 01 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Министерства тарифной политики Красноярского края, ООО "РостТех" - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Красноярский краевой суд.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение составлено 06 октября 2021 года