Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 15 сентября 2021 г. по делу N 8а-18098/2021[88а-19433/2021]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе председательствующего Склярука С.А., судей Смирновой Е.Д., Зюлина М.А., рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Второго кассационного суда общей юрисдикции поступившую 21 июля 2021 года в суд первой инстанции кассационную жалобу ФИО5 на решение Таганского районного суда города Москвы от 3 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 7 июня 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО5 к Префектуре Центрального административного округа города ФИО4 о признании решения незаконным (присвоенный судом первой инстанции номер дела: N 2а-128/2021).

Заслушав доклад судьи Смирновой Е.Д, судебная коллегия

установила:

Плешков В.В. обратился в суд с административным иском к Префектуре ЦАО города Москвы об оспаривании решения, оформленного в виде письменного ответа от 28 мая 2021 года N ЦАО-07-11-357/21 об отказе в согласовании проведения заявленного публичного мероприятия.

Требования мотивированы тем, что 27 мая 2021 года административный истец подал уведомление в Префектуру ЦАО города Москвы о намерении провести 10 июня 2021 года с 14 часов до 16 часов публичное мероприятие в форме пикета "Свободу политику Алексею Навальному" с предварительным количеством участников до 20 человек напротив здания мэрии города Москвы, по адресу: Москва, ул. Тверская, д. 13. Письмом от 28 мая 2021 года административному истцу отказано в согласовании проведения публичного мероприятия со ссылкой на действующий в городе Москве запрет на проведение публичных мероприятий, связанный с целю предотвращения распространения на территории города Москвы новой коронавирусной инфекции. Административный истец считает отказ незаконным, нарушающим его права на выражение своего мнения, поскольку оснований, предусмотренных Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" для отказа в согласовании пикета не имелось.

Решением Таганского районного суда города Москвы от 3 июня 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 7 июня 2021 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба Плешкова В.В. - без удовлетворения.

В кассационной жалобе Плешков В.В. ставит вопрос об отмене судебных актов и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления. Указывает, что судами нижестоящих инстанций были неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, нарушены нормы международного права, действующего законодательства.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ) основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 328 данного Кодекса (часть 3 статьи 328 КАС РФ).

При рассмотрении настоящего дела таких нарушений не допущено.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации гарантировано право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод в статье 11 также гарантирует право на свободу мирных собраний, как неподлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности изи защиты прав и свобод других лиц.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

В силу пункта 2 части 1 статьи 12 названного Федерального закона орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия с указанием конкретных места и (или) времени, предлагаемых организатору публичного мероприятия для его проведения (а в случае получения уведомления о проведении публичного мероприятия, сочетающего различные его формы, также обоснованное предложение о выборе одной из форм проведения публичного мероприятия, заявляемых его организатором), а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях", при рассмотрении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти судам надлежит учитывать, что в соответствии с частью 2.1 статьи 8, частью 3 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях органы публичной власти вправе отказать в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, когда уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с указанным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с названным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в официально опубликованном определении от 2 апреля 2009 года N 484-О-П "По жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" гарантированное Конституцией Российской Федерации, её статьёй 31, право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (статьи 1 и 64 Конституции Российской Федерации) и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). Данные конституционные требования, как и требование о том, что осуществление названного права не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3), по их смыслу во взаимосвязи с предписаниями статьи 18 Конституции Российской Федерации обращены не только к законодателю, но и к правоприменителям, в том числе судам.

Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными в ряде международно-правовых документов, включая Всеобщую декларацию прав человека (пункт 1 статьи 20), а также Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 21 которого допускает введение тех обоснованных ограничений права на мирные собрания, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

Право на свободу собраний закреплено также в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Данное право, как указывал Европейский Суд по правам человека, являясь основополагающим правом в демократическом обществе, тем не менее, в силу пункта 2 статьи 11 названной Конвенции может подлежать ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (Постановления от 26 июля 2007 года по делу "Махмудов против Российской Федерации", от 14 февраля 2006 года по делу "Христианско-демократическая народная партия против Молдовы" и от 20 февраля 2003 года по делу "Джавит Ан (Djavit An) против Турции"). При этом государства должны воздерживаться от применения необоснованных косвенных ограничений этого права; должны иметься убедительные и неопровержимые доводы, оправдывающие вмешательство в это право (Постановления от 20 октября 2005 года по делу "Уранио Токсо (Ouranio Toxo) и другие против Греции" и от 31 марта 2005 года по делу "Адалы (Adaly) против Турции").

Согласно положениям статей 4.1, 10, 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-Ф3 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 27 мая 2021 года Плешков В.В. направил в Префектуру ЦАО г. Москвы уведомление о проведении 10 июня 2021 года с 14 до 16 часов публичного мероприятия в форме пикета с предполагаемым количеством участников до 20 человек, по адресу: Москва, ул. Тверская, д. 13, напротив здания мэрии города Москвы, целью которого являлось выражение протеста против задержания "политика Алексея Навального".

По итогам рассмотрения указанного уведомления Плешкову В.В. направлен письменный ответ от 28 мая 2021 года N ЦАО-07-11-357/21, из которого следует, что установленный в целях предотвращения распространения на территории города Москвы коронавируса и на основании Указа Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", установленный пунктом 2 указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" запрет на проведение публичных мероприятий в городе Москве продолжает действовать (в редакции указа Мэра Москвы от 21 января 2021 года N 3-УМ " О внесении изменений в правовые в указ Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 68-УМ), в связи с чем проведение заявленного публичного мероприятия не согласовывается (л.д. 17).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из того, что отказ в согласовании Плешкову В.В. проведения публичного мероприятия в форме пикета, связан с в веденными на территории города Москвы ограничительными мерами, направленными, в первую очередь, на защиту здоровья населения и предотвращения массового распространения коронавирусной инфекции в городе Москве.

Такое решение административного ответчика, вопреки доводам, изложенным в кассационной жалобе, не может расцениваться как незаконное со стороны органа публичной власти, в виду следующего.

Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" определены общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Подпунктом "а.2" п. "а" ст. 10 названного Федерального закона предусмотрено, что Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Такие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 (далее - Правила).

Правила предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (пп. "б" п. 3, пп. "в", "г" п. 4 Правил).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с пп. "а.2" п. "а" ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (пп. "б" п. 6 ст. 4.1, п.п. "а", "у", "ф" ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

Граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (ст. 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

В развитие приведенных выше положений законодательства Российской Федерации Указом Мэра Москвы от 05 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" на территории города Москвы введен режим повышенной готовности в связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), а также установлены дополнительные правила поведения при введении режима повышенной готовности на территории города Москвы, в частности запрещено проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий (п. 2)

В связи с изданием Указа Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности" ограничения, установленные Указом Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ, действуют только в части не противоречащей Указу от 8 июня 2020 года N 68-УМ.

Согласно пункту 2.6 Указа Мэра от 8 июня 2020 года N 68-УМ если иное не установлено настоящим указом, продлевается приостановление действия ограничений, предусмотренных указом Мэра Москвы N 12-УМ, за исключением ограничений, продолжающих действовать, в числе прочего, в отношении проведения публичных мероприятий.

В силу пунктов 1, 6 статьи 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" пикетирование (пикет) относится к публичным мероприятиям.

Таким образом, Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности", устанавливающий запрет на проведение публичных мероприятий принят с целью предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории города Москвы и прежде всего направлен на предотвращение угрозы безопасности, жизни и здоровью людей, санитарно-эпидемиологическому благополучию, путем минимизации контакта между потенциально инфицированными и здоровыми людьми.

Согласно Перечню социально значимых заболеваний и перечню заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года N 715, коронавирусная инфекция (2019-nCoV) относится к заболеваниям, представляющим опасность для окружающих, распространение которой может привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

Таким образом, решение об отказе в согласовании проведения 10 июня 2021 года публичного мероприятия в форме пикета в городе Москве, на территории которого введен режим повышенной готовности, соответствует требованиям Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", обусловлено недопущением создания угрозы жизни и здоровью граждан, в том числе лиц, участвующих в предполагаемом пикете.

Оспариваемое решение принято уполномоченным органом, порядок его принятия соблюден, основания для его принятия имелись, содержание решения соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные административные правоотношения.

Вопреки доводам кассационной жалобы при рассмотрении данного спора судами обеих инстанций установлены все обстоятельства, имеющие значение для дела, нормы материального и процессуального права применены правильно.

Утверждение Плешкова В.В. о том, что судами не были приняты во внимание доводы о нарушении административным ответчиком его прав и свобод, не может быть принято во внимание, поскольку, отклоняя данный довод, суды обоснованно не усмотрели в отказе Префектуры ЦАО города Москвы в разрешении проведения публичного мероприятия нарушений прав и свобод административного истца по приведенным выше мотивам.

Несогласие административного истца с произведенной судами оценкой имеющихся в деле доказательств и толкованием норм закона, подлежащего применению к спорным отношениям, само по себе не является основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке.

Ссылка автора жалобы на проведение в период действующих ограничений Парада Победы, публичного мероприятия, связанного с годовщиной смерти пролетарского вождя В.И. Ленина, а также праздничных мероприятий по случаю 873-летия Москвы, на которых не соблюдались меры социального дистанцирования и ношения средств индивидуальной защиты органов дыхания и рук, какого-либо правового значения для настоящего дела не имеет, поскольку не ставит под сомнение законность оснований, по которым административному истцу отказано в проведении публичного мероприятия.

Учитывая изложенное, предусмотренных частью 3 статьи 328 КАС РФ оснований для отмены обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Таганского районного суда города Москвы от 3 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 7 июня 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО5 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий С.А. Склярук

Судьи: Е.Д. Смирнова

М.А. Зюлин

Мотивированное кассационное определение изготовлено 23 сентября 2021 года