Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 октября 2021 г. по делу N 8а-15470/2021[88а-15681/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Сапрыгиной Л.Ю, Зариповой Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Панорама" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 марта 2021 года по административному делу N 3а-1683/2020 по административному иску общества с ограниченной ответственностью "Панорама" о признании не действующим в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителя административного истца Любимовой Е.В, доводы кассационной жалобы поддержавшей, возражения на ее доводы представителя административного ответчика Романовой Е.В, заключение прокурора Москвитина Н.Н, полагавшего апелляционное определение подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми (далее - Правила землепользования и застройки), действующие в редакции 22 сентября 2020 года (на момент рассмотрения дела).

Правилами землепользования и застройки в редакции решения Пермской городской Думы от 21 декабря 2011 года N 245 установлена территориальная зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2) для земельных участков по улице Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми (пункт 1.57).

В состав данной зоны вошли земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", принадлежащие ООО "Панорама".

ООО "Панорама" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании с 28 января 2014 года (с момента начала противоречия) не действующими Правил землепользования и застройки в части установления территориальной зоны Р-2 в границах вышеперечисленных земельных участков, ссылаясь на их противоречие Генеральному плану города Перми.

Решением Пермского краевого суда от 30 ноября 2020 года административный иск удовлетворен, признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" к территориальной зоне Р-2.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 марта 2021 года решение суда отменено с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В поданной 30 августа 2021 года кассационной жалобе ООО "Панорама", ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального права, просит отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Администрация города Перми, Департамент градостроительства и архитектуры Администрации города Перми, Пермская городская Дума представили письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие основания по настоящему административному делу имеются.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Как установлено судами, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31-32 ГрК РФ, официально опубликованы и по этим основаниям не оспариваются.

При рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделал вывод о наличии по настоящему делу такого основания.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что установление территориальной зоны в границах принадлежащих истцу земельных участков не соответствуют генеральному плану города Перми.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции пришел к заключению о том, что противоречие в функциональном и территориальном зонировании земельных участков устранено с вступлением в законную силу 02 марта 2021 года решения Пермской городской Думы N 38 от 24 февраля 2021 года "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205".

Суд апелляционной инстанции посчитал, что суд первой инстанции при разрешении дела должен был учитывать имеющиеся в материалах дела сведения о подготовке проекта нормативного правового акта по внесению изменений в Генеральный план города Перми.

Между тем, по смыслу положений пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и действующим на момент рассмотрения административного дела.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Таким образом, суд проверяет соответствие оспариваемых норм имеющему большую силу законодательству, действующему на дату рассмотрения дела в суде первой инстанции.

Материалами дела подтверждено, что ООО "Панорама" является собственником земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", расположенными по адресу: "данные изъяты", которые отнесены Правилами землепользования и застройки к территориальной зоне Р-2 - зоне рекреационно-ландшафтных территорий.

Согласно Генеральному плану города Перми, утвержденному решением Пермской городской Думы от 28 января 2014 года N 3 и действующему на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, территория указанного земельного участка находится в функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И).

Как следует из описания данной функциональной зоны, формирование и развитие СТН-И (зоны малоэтажной застройки) должно быть направлено на создание правовых, административных и экономических условий для: преимущественно жилого использования территорий; возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трех этажей, а также многоквартирных жилых домов не выше трех этажей в отношении незастроенных территорий; развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.

При таких данных, руководствуясь частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о несоответствии установленной в отношении земельных участков территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) генеральному плану города Перми, действующему на момент рассмотрения дела.

Оснований для отмены решения суда в связи с внесением изменений в Генеральный план города Перми у суда апелляционной инстанции не имелось, поскольку в таком случае не будут достигнуты цели судебной защиты нарушенных прав административного истца при обоснованности заявленного им административного иска.

Судебная коллегия признает ошибочным суждение суда апелляционной инстанции о том, что единственным основанием для признания Правил землепользования и застройки не действующими в оспариваемой части послужило их противоречие Генеральному плану.

Суд апелляционной инстанции не учел положение части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд, в том числе суд апелляционной инстанции который рассматривает административное дело в полном объеме, не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В силу части 11 статьи 35 ГрК РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Отнесение земельных участков в составе рекреационных зон к землям населенных пунктов предусмотрено подпунктом 5 пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Такие земельные участки в силу пункта 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации используются для отдыха граждан.

По смыслу приведенных норм земельные участки, отнесенные к рекреационной зоне, относятся к земельным участкам общего пользования, которыми может пользоваться неограниченный круг лиц.

О таком предназначении свидетельствует и градостроительный регламент зоны.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки зона рекреационно-ландшафтных территорий Р-2 выделена для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования.

Основные виды разрешенного использования: поля для гольфа или конных прогулок (5.5), площадки для занятий спортом (5.1.3), пляжи, объекты наружного противопожарного водоснабжения (пожарные резервуары, водоемы, пирсы и прочие).

Вспомогательные виды разрешенного использования: объекты наружного противопожарного водоснабжения (пожарные резервуары, водоемы), служебные гаражи (4.9), коммунальное обслуживание (3.1).

Условно разрешенные виды использования: санаторная деятельность (9.2.1), природно-познавательный туризм (5.2), гостиничное обслуживание (4.7), туристическое обслуживание (5.2.1), спорт (5.1), водный спорт (5.1.5), обеспечение внутреннего правопорядка (8.3), благоустройство территории (12.0.2), общественное питание (4.6), религиозное использование (3.7), коммунальное обслуживание (3.1), ремонт автомобилей (4.9.1.4).

Таким образом, отнесение земельных участков ООО "Панорама" к территориальной зоне Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) не только противоречит генеральному плану, действующему на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, но и существенно ограничивает собственника в возможности реализовать в отношении объектов недвижимости правомочия, установленные статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Поэтому апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 марта 2021 года подлежит отмене с оставлением без изменения решения Пермского краевого суда от 30 ноября 2020 года.

При этом доводы административного ответчика о том, что Законом Пермского края от 07 декабря 2020 года N 603-ПК "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае" полномочия органов местного самоуправления Пермского городского округа в области градостроительной деятельности, в том числе по утверждению генерального плана и правил землепользования и застройки, переданы Правительству Пермского края, не являются основанием для отмены решения суда.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Аналогичные положения содержатся в части 8 статьи 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", части 1 статьи 16 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим.

Применительно к рассматриваемым правоотношениям передача полномочий в сфере градостроительной деятельности Правительству Пермского края не означает принятие решения о правах и обязанностях данного лица и не предрешает разрешение вопросов, отнесенных к его полномочиям.

Руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 марта 2021 года отменить, решение Пермского краевого суда от 30 ноября 2020 года - оставить в силе.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное определение изготовлено 13 октября 2021 года.

Председательствующий

Судьи