Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 сентября 2021 г. по делу N 66а-3777/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.И, Кольцюка В.М, при секретаре Борковской А.Б, с участием прокурора Слободина С.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-409/2021 по апелляционной жалобе Главного управления культурного наследия Московской области на решение Московского областного суда от 30 апреля 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Центр социальных инициатив "Отечество" к Главному управлению культурного наследия Московской области, Министерству культуры Московской области о признании недействительным Распоряжения Министерства культуры Московской области от 24 декабря 2015 года N 15РВ-462 "Об утверждении границы территории и режима использования территории объекта культурного наследия регионального значения "Дом жилой, вт. четв. XIX в.", расположенного по ул. Гражданская, д. 88, в городе Коломна городского округа Коломна Московского области.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Стоян Е.В, объяснения представителя Министерства культуры Московской области Михновского А.Ю, представителя Главного управления культурного наследия Московской области Тищенко Н.А, заключение прокурора Слободина С.А, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

распоряжением Министерства культуры Московской области от 24 декабря 2015 года N 15РВ-462 утверждены границы территории и режима использования территории объекта культурного наследия "Дом жилой, вт. четв. XIX в.", расположенного по "адрес" (далее Распоряжение от 24 декабря 2015 года N15РВ-462).

В указанном Распоряжении от 24 декабря 2015 года N 15РВ-462 изображены границы территории объекта культурного наследия "Дом жилой, вт. четв. XIX в.", содержатся описание границ территории этого объекта культурного наследия, графическое изображение границы, координаты характерных (поворотных) точек этих границ и режим использования территории объекта культурного наследия.

ООО "Центр социальных инициатив "Отечество" обратилось в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнений, о признании Распоряжения от 24 декабря 2015 года N 15РВ-462 недействующим со дня его принятия.

В обосновании заявленных требований административный истец указал, что является правообладателем земельных участков, предназначенных для ведения торговой деятельности и размещения магазинов. Оспариваемым нормативным правовым актом утверждены границы территории объекта культурного наследия, графическое изображение которого не соответствует описанию. Неправильное определение координат исходной точки привело к неточному определению координат остальных точек и неверному нанесению на схему границ объекта на карте. Ошибочное наложение границ территории объекта культурного наследия на указанные земельные участки, нарушает права административного истца на использование земельных участков по назначению.

Решением Московского областного суда от 30 апреля 2021 года административное исковое заявление ООО "Центр социальных инициатив "Отечество" удовлетворено, признано недействующим с момента принятия Распоряжение Министерства культура Московской области от 24 декабря 2015 года N 15РВ-462 "Об утверждении границы территории и режима использования территории объекта культурного наследия регионального значения "Дом жилой, вт. четв. XIX в.", расположенного по "адрес".

В апелляционной жалобе представитель Главного управления культурного наследия Московской области Тищенко Н.А. просит решение суда в части отменить и принять по делу новое решение, в котором отказать в полном объеме в удовлетворении исковых требований административного истца к Министерству культуры Московской области.

В обосновании доводов апелляционной жалобы указано, что судом первой инстанции не учтены требования Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" устанавливающего, что для утверждения границ территории не требуется размещение заключения экспертизы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Кроме того, графическое изображение границы территории объекта полностью соответствует координатам характерных (поворотных) точек границы территории данного объекта. Техническая ошибка в описательной части границы территории объекта не может являться основанием для отмены границы территории объекта, установленной с целью его сохранности. Ошибочно утверждение суда о неисполнении требования об официальном опубликовании Распоряжения от 24 декабря 2015 года N 15РВ-462, тогда как действующим законодательством сроки официального опубликования указанных нормативных правовых актов не установлены, на момент вынесения судом первой инстанции решения оно было официально опубликовано.

В заседание суда апелляционной инстанции иные лица, участвующие в деле не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представителем административного истца заявлено ходатайство о рассмотрение административного дела в его отсутствие. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснение явившихся участников процесса, заключение прокурора, возражавшего в удовлетворении апелляционной жалобы, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Как установлено судом первой инстанции, в период действия Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", Постановлением Правительства Московской области от 15 марта 2002 года N 84/9 "Об утверждении списка памятников истории и культуры" здание, расположенное по "адрес", является объектом культурного наследия регионального значения "Дом жилой, вт. четв. XIX в.".

Согласно пункту 3 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр.

В целях сохранения территориальной целостности и неизменности облика объекта культурного наследия регионального значения "Дом жилой, вт. четв. XIX в.", расположенного по "адрес", Распоряжением от 24 декабря 2015 года N 15РВ-462 утверждены границы территории и режим использования территории выявленного объекта культурного наследия.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

Часть 3 статьи 6 Закона Московской области от 21 января 2005 года N26/2005-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Московской области", действовавшего на момент принятия Распоряжения от 24 декабря 2015 года N 15РВ-462, определяет, что границы и режимы использования территорий, а также описание особенностей (предмета охраны) объектов культурного наследия регионального (областного) значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения утверждаются областным органом охраны объектов культурного наследия на основании материалов историко-архивных, архитектурных и археологических исследований.

Из пункта 1 Положения о Министерстве культуры Московской области, утвержденного Постановлением Правительства Московской области от 11 ноября 2010 года N 988/52, следует, что таким уполномоченным органом, на момент принятия Распоряжения от 24 декабря 2015 года N 15РВ-462, являлось Министерство культуры Московской области.

С учетом анализа указанных правовых актов, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый региональный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках осуществления полномочий.

Проверяя порядок опубликования оспариваемого акта, суд первой инстанции установил, что Распоряжение от 24 декабря 2015 года N 15РВ-462 размещено на Интернет-портале Правительства Московской области 26 апреля 2021 года, и указал, что своевременно в официальном печатном издании "Ежедневные новости. Подмосковье" опубликовано не было, на официальном сайте Министерства культуры Московской области также не размещено, что с учетом положений части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации и разъяснений пункта 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" свидетельствует о нарушении требований законодательства к порядку введения в действие нормативного правового акта.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 25 июня 2002 года N73-ФЗ) в соответствии со статьей 3 которого к объектам культурного наследия относятся памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями.

Территорией объекта культурного наследия на основании пункта 1 статьи 3.1 этого же федерального закона является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.

В силу части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" границы территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего федерального закона, определяются в соответствии с требованиями, установленными пунктом 3 статьи 3.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", а также на основании сведений, изложенных в акте органа государственной власти об отнесении объекта к памятникам истории и культуры, сведений, указанных в паспорте и (или) учетной карточке данного объекта культурного наследия, на основании научного отчета о выполненных археологических полевых работах (для объектов археологического наследия) и утверждаются до регистрации данных объектов в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Согласно пункту 2 статьи 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N73-ФЗ в территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также - земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц. Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков.

Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития. Проект границ территории объекта культурного наследия оформляется в графической форме и в текстовой форме (в виде схемы границ) (пункты 3 и 4 статьи 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N73-ФЗ).

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 настоящей статьи и части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", должны содержать графическое описание местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (пункт 7 статьи 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N73-ФЗ).

Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия утверждены приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года N 1745, в котором закреплено, что разработка проекта границ территории объекта культурного наследия осуществляется физическими и/или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (пункт 3); проект границ территории объекта культурного наследия представляет собой документацию в графической в виде карт (схем) и текстовой форме, а также включает материалы по их обоснованию и утверждению (пункт 5).

Основанием к принятию оспариваемого Распоряжения от 24 декабря 2015 года N 15РВ-462 явился Проект зон охраны объекта культурного наследия "Дом жилой, вт. четв. XIX в.", разработанный ГУП "данные изъяты" в 2013 году. Указанный Проект зон охраны объекта культурного наследия содержит раздел проектной документации по определению границы территории объекта культурного значения.

Проект зон охраны объекта культурного наследия "Дом жилой, вт. четв. XIX в." являлся предметом государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации, согласно акту которой от 5 декабря 2013 года, указанный Проект соответствует требованиям Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ.

Технический отчет по составлению схемы расположения, каталога координат характерных (поворотных) точек границы территории объекта подготовлен "данные изъяты" в 2014 году.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд признал обоснованным довод административного иска об отсутствии опубликования заключения историко-культурной экспертизы научно-проектной документации "Проект зон охраны объекта культурного наследия "Дом жилой, вт. четв. XIX в.".

Статья 30 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ определяет, что объектами историко-культурной экспертизы являются проекты зон охраны объекта культурного наследия.

Согласно части 4 статьи 32 Федерального закона от 25 июня 2002 года N73-ФЗ заключение историко-культурной экспертизы подлежит обязательному размещению федеральным органом охраны объектов культурного наследия, региональным органом охраны объектов культурного наследия на официальных сайтах указанных органов охраны объектов культурного наследия в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

По делу установлено, что административному истцу на праве аренды принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 236 кв.м, расположенный по адресу: "адрес" и на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 632 кв.м, расположенный по адресу: "адрес".

Указанные земельные участки являются смежными по отношению к земельному участку с кадастровым номером N, на котором расположен объект культурного наследия "Дом жилой, вт. четв. XIX в.".

С учетом анализа представленных материалов, суд установил, что согласно описанию границ территории в Распоряжении от 24 декабря 2015 года N 15РВ-462 и аналогичному их описанию в Проекте зон охраны, граница территории объекта проходит по границе земельного участка с кадастровым номером N, на котором расположен объект культурного наследия; площадь территории объекта составляет около 0, 08 га, что не соответствует площади указанного земельного участка 672 кв.м, и свидетельствует о противоречии в описании границ территории объекта.

В приложении 1 к оспариваемому Распоряжению от 24 декабря 2015 года N15РВ-462 границы объекта установлены вдоль границы земельного участка с кадастровым номером N, а именно "адрес" расположенной "адрес" с кадастровым номером N "адрес" с кадастровым номером N "адрес"

Однако, указанное текстовое описание границы объекта культурного наследия не соответствует графическому изображению, согласно которому "адрес" расположена за границами земельного участка с кадастровым номером N

Согласно графическим изображениям к Проекту зон охраны и Распоряжению от 24 декабря 2015 года N15РВ-462, а также выкопировке из геоинформационной системы, представленным Главным управлением культурного наследия Московской области, следует, что территория объекта культурного наследия имеет наложение на принадлежащие административному истцу земельные участки.

Исходя из позиции административного истца, с учетом чертежа границ земельных участков, площадь пересечения территории объекта культурного наследия и земельного участка с кадастровым номером N составляет 77 кв.м, земельного участка с кадастровым номером N составляет 206 кв.м.

В ходе рассмотрения административного дела представителем Главного управления культурного наследия Московской области признавалось наличие технической ошибки в описательной части границы территории объекта, не влияющей на внесение сведений о территории объекта в ЕГРН.

Согласно пункту 2.1. Требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утвержденных Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года N 1745 границами территории объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию. Обозначение указанных линий, а также поворотных (характерных) точек границ территории объекта культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно определить границы территории объекта культурного наследия.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемое Распоряжение от 24 декабря 2015 года N15РВ-462 не позволяет определить точное расположение принадлежащих административному истцу земельных участков относительно территории объекта культурного наследия, следовательно, не соответствует принципу определенности, допускает неоднозначное толкование содержания его положений. Имеющиеся противоречия в установлении границ территории объекта культурного наследия между его описательной частью, графическим изображением и каталогом координат характерных точек границ данной территории, не позволяют однозначно определить границы территории объекта культурного наследия.

В соответствии с разъяснениями пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Анализ оспариваемого Распоряжения от 24 декабря 2015 года N15РВ-462, в системной взаимосвязи с положениями статьи 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, нормами Требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утвержденных Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года N 1745, позволил суд сделать вывод о его несоответствии указанным правовым нормам и признании недействующим.

При таких обстоятельствах, вывод в решении суда об удовлетворении административного иска является законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении. Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного, принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского областного суда от 30 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления культурного наследия Московской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи