Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 сентября 2021 г. по делу N 66а-4246/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.И, Кольцюка В.М, при секретаре Борковской А.Б, с участием прокурора Слободина С.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-316/2021 по апелляционной жалобе окружной избирательной комиссии по дополнительным выборам депутата Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N11 и апелляционному представлению прокуратуры Костромской области на решение Костромского областного суда от 26 августа 2021 года, которым удовлетворены административные исковые требования Громова А.В. об оспаривании постановления окружной избирательной комиссии по дополнительным выборам депутата Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 от 17 августа 2021 года N 31 "Об отказе в регистрации кандидатом в депутаты Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 Громову А.В, выдвинутому избирательным объединением "Региональное отделение политической партии СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ в Костромской области".

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Васильевой Т.И, объяснения представителя административного истца Пивоварова С.Е, представителей окружной избирательной комиссии по дополнительным выборам депутата Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N11 Исаковой О.М, Лопатиной Н.В, Ахмеровой Э.Н, заключение прокурора Слободина С.А, поддержавшего доводы апелляционного представления, судебная коллегия

установила:

постановлением избирательной комиссии Костромской области от 18 июня 2021 года N1760 "О назначении дополнительных выборов депутата Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N11" на 19 сентября 2021 года назначены дополнительные выборы депутатов Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N11.

Постановлением избирательной комиссии Костромской области от 16 июня 2021 года N 1753 полномочия окружной избирательной комиссии по дополнительным выборам депутата Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N11 возложены на территориальную избирательную комиссию N2 города Кострома Костромской области.

Постановлением окружной избирательной комиссии от 17 августа 2021 года N 31 Громову А.В, выдвинутому избирательным объединением "Региональное отделение политической партии СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ в Костромской области", отказано в регистрации кандидатом в депутаты Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 ввиду непредставления первого финансового отчета кандидата.

Громов А.В. обратился в Костромской областной суд с административным исковым заявлением с требованием о признании незаконным и отмене постановления от 17 августа 2021 года N 31 "Об отказе в регистрации кандидатом в депутаты Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 Громову Алексею Васильевичу, выдвинутому избирательным объединением "Региональное отделение политической партии СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ в Костромской области", указав в обоснование доводов на то, что 8 августа 2021 года им были представлены в избирательную комиссию документы для его регистрации, в том числе первый финансовый отчет. В соответствии с постановлением комиссии от 13 августа 2021 года N27 в его адрес направлено извещение о выявленных недостатках в документах, в котором, в частности, на основании части 2 статьи 105 Избирательного кодекса Костромской области (закон Костромской области от 19 октября 2018 года N451-6-ЗКО, далее - Избирательный кодекс Костромской области) окружная избирательная комиссия признала первый финансовый отчет непредставленным. Полагает, что 14 августа 2021 года в соответствии с положениями пункта 1.1 статьи 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) и пункта 8 статьи 80 Избирательного кодекса Костромской области он представил исправленный вариант первого финансового отчета для замены ранее поданного документа, оформленного с нарушением требований закона, который необоснованно не принят избирательной комиссией во внимание. С учетом того, что иных недостатков в документах, представленных кандидатом для выдвижения и регистрации, выявлено не было, оснований для отказа в регистрации ему в качестве кандидата в депутаты Костромской областной Думы седьмого созыва окружной избирательной комиссии не имелось.

Решением Костромского областного суда от 26 августа 2021 года административные исковые требования Громова А.В. удовлетворены. Постановление окружной избирательной комиссии по дополнительным выборам депутата Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 от 17 августа 2021 года N 31 "Об отказе в регистрации кандидатом в депутаты Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 Громову Алексею Васильевичу, выдвинутому избирательным объединением "Региональное отделение политической партии СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ в Костромской области" признано незаконным. На окружную избирательную комиссию по дополнительным выборам депутата Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 возложена обязанность незамедлительно после вступления решения суда в законную силу зарегистрировать кандидатом в депутаты Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 Громова А.В.

В апелляционной жалобе окружная избирательная комиссия по дополнительным выборам депутата Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N11 просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принятое с нарушением норм материального права. Полагает незаконным вывод суда первой инстанции о том, что требования статьи 105 Избирательного кодекса Костромской области при разрешении настоящего спора не подлежат применению, поскольку закон Костромской области от 19 октября 2018 года N451-6-ЗКО "Избирательный кодекс Костромской области" не оспорен, его положения не признаны незаконными или несоответствующими федеральному законодательству, Конституции Российской Федерации. При вынесении решения судом первой инстанции не учтена правовая позиция судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, согласно которой финансовый отчет подлежит представлению по форме, установленной избирательной комиссией субъекта Российской Федерации с необходимыми приложениями, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. Вывод суда о том, что обязанность избирательной комиссии известить кандидата об отсутствии документов корреспондирует право кандидата представить соответствующий документ в рамках правил пункта 1.1 статьи 38 Федерального закона N 67-ФЗ не основан на законе, поскольку названная норма не позволяет представить новый документ, не представлявшийся ранее, за пределами срока сдачи документов для регистрации, первый финансовый отчет считается представленным при подаче всех документов, указанных в части 2 статьи 105 Избирательного кодекса Костромской области.

Утверждение о том, что та или иная обязанность корреспондирует соответствующее право, применимо при рассмотрении гражданско-правовых споров, в то время как предметом настоящего спора являются публичные правоотношения, а действующее законодательство о выборах носит императивный характер, что исключает возможность предполагать наличие того или иного права, если оно прямо не указано в законе. Вывод суда о том, что отсутствие справки кредитной организации об оставшихся средствах следует расценивать как нарушение порядка оформления первого финансового отчета, противоречит Федеральному закону N 67-ФЗ, Избирательному кодексу Костромской области, а также сложившейся правоприменительной практике. Правовая оценка доводу о предоставлении первого финансового отчета одновременно с документами для регистрации в решении не приведена.

В апелляционном представлении прокуратура Костромской области просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований. В обоснование доводов указывает на то, что на момент подачи документов для регистрации Громовым А.В. не был представлен первый финансовый отчет, в связи с чем на основании подпункта "в" пункта 24 статьи 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательной комиссией обосновано отказано в регистрации административному истцу кандидатом в депутаты. Вывод о том, что положения Избирательного кодекса Костромской области не подлежат применению, поскольку Федеральный закон N 67-ФЗ не возлагает на кандидата обязанность представить справку кредитной организации, является не обоснованным, так как положения регионального законодательства предусматривают, что финансовый отчет считается представленным только при одновременном наличии всех его составных частей (сам отчет, справка кредитной организации об оставшихся средствах, учет поступления и расходования денежных средств избирательного фонда кандидата). Выводы суда о праве кандидата дополнительно представить отсутствующий документ на законе не основаны. Несмотря на установленную статьей 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ обязанность избирательной комиссии уведомить кандидата об отсутствии документов, необходимых для регистрации, правом предоставить такие документы кандидат не наделен. Громовым А.В. осуществлена не замена документа, оформленного с нарушением требований законодательства, а представлен новый документ, не представлявшийся ранее, поскольку финансовый отчет содержит сведения на 14 августа 2021 года, а не на дату подачи административным истцом документов для регистрации - 8 августа 2021 года.

Вместе с тем, ответственность за предоставление документов, за полноту содержащихся в них сведений, а также соответствие оформления представленных документов требованиям закона возложена на кандидата.

Относительно доводов апелляционной жалобы окружной избирательной комиссии по дополнительным выборам депутата Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N11 и апелляционного представления прокуратуры Костромской области представителем административного истца Скворцовой И.Н. представлены письменные возражения, в которых содержится просьба об оставлении решения суда первой инстанции без изменения, апелляционной жалобы и апелляционного представления - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие административного истца Громова А.В, подавшего письменное ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалобы, представления и возражений на них, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Согласно части 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в суд может обратиться кандидат, в отношении которого вынесено такое решение.

Из материалов дела усматривается, что 11 июля 2021 года постановлением избирательной комиссии Костромской области N 1805 заверен список кандидатов в депутаты Костромской областной Думы седьмого созыва, выдвинутых избирательным объединением "Региональное отделение политической партии СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ в Костромской области" по одномандатному избирательному округу N 11; список заверен в количестве 1 человека - Громова А.В.

12 июля 2021 года Громов А.В. подал в окружную избирательную комиссию документы для уведомления о выдвижении, 8 августа 2021 года - документы для регистрации кандидата, в том числе первый финансовый отчет на 13 листах (первый финансовый отчет, учет поступления и расходования денежных средств избирательного фонда кандидата).

По результатам проверки представленных документов окружная избирательная комиссия 13 августа 2021 года вынесла постановление N 27 об извещении Громова А.В. о выявленном недостатке - не представлен первый финансовый отчет (отсутствует справка кредитной организации об оставшихся денежных средствах).

В этот же день кандидат представил в окружную избирательную комиссию выписку операций по лицевому счету за период с 13 июля по 8 августа 2021 года.

14 августа 2021 года Громов А.В. подал в избирательную комиссию заявление с просьбой заменить представленный с нарушением первый финансовый отчет (отсутствует справка кредитной организации об оставшихся денежных средствах), к которому приложены датированные 14 августа 2021 года первый финансовый отчет, учет поступления и расходования денежных средств избирательного фонда кандидата, справка кредитной организации об оставшихся денежных средствах на 14 августа 2021 года.

Окружная избирательная комиссия, действуя в пределах компетенции, установленной статьей 25 Федерального закона N 67-ФЗ, приняла постановление от 17 августа 2021 года N 31 "Об отказе в регистрации кандидатом в депутаты Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 Громову Алексею Васильевичу, выдвинутому избирательным объединением "Региональное отделение политической партии СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ в Костромской области".

Основанием для отказа в регистрации кандидата в силу подпункта "в" пункта 24 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" послужило непредставление им первого финансового отчета в полном объеме ввиду отсутствия справки кредитной организации об оставшихся денежных средствах, что предусмотрено статьей 105 Избирательного кодекса Костромской области, при этом комиссией отмечено, что кандидат не вправе представлять документы, необходимые для регистрации кандидата, если они не были представлены в полном объеме одновременно с документами, необходимыми для регистрации.

Удовлетворяя административные исковые требования Громова А.В. и признавая незаконным постановление окружной избирательной комиссии по дополнительным выборам депутата Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 от 17 августа 2021 года N 31, суд первой инстанции исходил из того, что Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", определяя исчерпывающий перечень документов и сведений, которые кандидат должен представить для регистрации, не предусматривает обязанность кандидатов представлять одновременно с документами для регистрации, в том числе первым финансовым отчетом, иных документов, включая справку кредитной организации.

Кроме того, по мнению суда, положения пункта 1.1 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предполагают право кандидата представить недостающий документ не позднее чем за один день до дня рассмотрения вопроса о регистрации, поскольку справка кредитной организации об остатке средств не является самостоятельным документом, подлежащим представлению, а должна рассматриваться как приложение к первому финансовому отчету.

Судебная коллегия с данными выводами суда первой инстанции согласиться не может, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права.

В соответствии с пунктом 6 статьи 76 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата может быть отменено судом по заявлению кандидата, в отношении которого вынесено такое решение, если будет установлено, что решение было принято избирательной комиссией с нарушением требований, предусмотренных пунктами 24 - 26 статьи 38 настоящего Федерального закона, иных требований, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иным законом.

Подпунктом "в" пункта 24 статьи 38 указанного закона к числу оснований для отказа в регистрации кандидата отнесено отсутствие среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, необходимых в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом для уведомления о выдвижении и (или) регистрации кандидата.

В силу части 1 поименованной статьи регистрация кандидата осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии документов, указанных в пунктах 2, 2.2 и 3 (при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации также документов, указанных в пункте 3.1) статьи 33 данного федерального закона, иных предусмотренных законом документов, представляемых в соответствующую избирательную комиссию для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата.

Согласно пункту 9 статьи 59 Федерального закона N 67-ФЗ законом может быть предусмотрено, что кандидат одновременно с представлением документов для регистрации представляет первый финансовый отчет.

Избирательным кодексом Костромской области (закон Костромской области от 19 октября 2018 года N451-6-ЗКО) предусмотрено, что кандидат не позднее чем за 40 дней до дня голосования до 18 часов по московскому времени представляет в избирательную комиссию заявление о регистрации кандидатом и иные документы, необходимые для регистрации кандидата, в том числе первый финансовый отчет кандидата (пункт 4 части 2 статьи 80).

Аналогичное требование предусмотрено частью 1 статьи 105 названного кодекса, которой также предусмотрено, что в первый финансовый отчет включаются сведения по состоянию на дату, которая не более чем на три дня предшествует дате сдачи отчета.

Согласно части 2 статьи 105 Избирательного кодекса Костромской области к финансовому отчету прилагаются справка кредитной организации об оставшихся средствах и (или) о закрытии счета, учет поступления и расходования денежных средств избирательного фонда кандидата, при этом первый финансовый отчет считается представленным при представлении в соответствующую избирательную комиссию всех документов, указанных в данной норме.

Кроме того, пунктом 12 статьи 58 Федерального закона N 67-ФЗ установлено, что порядок и формы учета и отчетности о поступлении средств избирательных фондов и расходовании этих средств устанавливаются соответствующей избирательной комиссией.

Согласно пункту 4.1 Порядка и форм учета и отчетности о поступлении средств избирательных фондов и расходовании этих средств, в том числе по каждой операции, на выборах депутатов Костромской областной Думы, утвержденных постановлением избирательной комиссии Костромской области от 5 июня 2020 года N 1230, первый финансовый отчет представляется в соответствующую избирательную комиссию одновременно с документами, необходимыми для регистрации; в него включаются сведения по состоянию на дату, которая не более чем на три дня предшествует дате сдачи отчета; к отчету прилагается справка кредитной организации об оставшихся средствах на специальном избирательном счете, учет поступления и расходования денежных средств.

Постановлением избирательной комиссии Костромской области от 21 июня 2021 года N 1763 "О Календарном плане мероприятий по подготовке и проведению дополнительных выборов депутата Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11" определено, что документы для регистрации кандидата подлежат представлению в окружную избирательную комиссию кандидатами до 18 часов по московскому времени 9 августа 2021 года.

Из названных положений однозначно усматривается, что кандидатом в депутаты Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 документы для регистрации, в том числе первый финансовый отчет, подлежали представлению до 18 часов по московскому времени 9 августа 2021 года.

Согласно комплекту документов, представленному кандидатом в депутаты Громовым А.В. в избирательную комиссию, на момент принятия решения об отказе в регистрации (17 августа 2021 года) первый финансовый отчет от 8 августа 2021 года как оформленный с нарушением был заменен кандидатом на первый финансовый отчет от 14 августа 2021 года.

Пунктом 1.1 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено, что при выявлении неполноты сведений о кандидате, отсутствия каких-либо документов, представление которых в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата и его регистрации предусмотрено законом, или несоблюдения требований закона к оформлению документов соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за три дня до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, извещает об этом кандидата. Не позднее чем за один день до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, кандидат вправе вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о нем, и представленные в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 33 настоящего Федерального закона, а также в иные документы (за исключением подписных листов с подписями избирателей и списка лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей), представленные в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата и его регистрации, в целях приведения указанных документов в соответствие с требованиями закона, в том числе к их оформлению. Кандидат вправе заменить представленный документ только в случае, если он оформлен с нарушением требований закона.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 сентября 2016 года N 1742-О, названная норма допускает возможность внесения уточнений и дополнений в документы, а также замену документов, оформленных с нарушением установленных требований, однако, не позволяет кандидату представлять дополнительно документы, необходимые для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, если они не были представлены ранее в сроки, установленные законом соответственно для уведомления о выдвижении и для регистрации кандидата, за исключением копий документов, представление которых предусмотрено пунктом 2.2 статьи 33 Федерального закона N 67-ФЗ.

Из материалов дела усматривается, что поданный Громовым А.В. в целях устранения недостатков финансовый отчет, составленный на иную дату нежели первоначально поданный, содержит отличную от первого отчета информацию, следовательно, его представление заменой документа, оформленного с нарушением установленных требований, признано быть не может. Представление новых документов, необходимых для регистрации кандидата, в срок позднее 18 часов 9 августа 2021 года, в том числе документов, не существовавших на указанную дату, действующим законодательством не предусмотрено.

Таким образом, отказ в регистрации Громова А.В. кандидатом в депутаты Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 по мотиву отсутствия первого финансового отчета является обоснованным.

Следует дополнительно отметить, что в случае непринятия во внимание факта замены кандидатом первого финансового отчета, у избирательной комиссии также отсутствовали основания для регистрации Громова А.В. кандидатом в депутаты, поскольку первый финансовый отчет от 8 августа 2021 года не содержал справку кредитной организации об остатке денежных средств, которая в силу части 2 статьи 105 Избирательного кодекса Костромской области является обязательной составляющей отчета; отсутствие названной справки, а также необходимость ее представления в избирательную комиссию административным истцом не оспаривались.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о невозможности применения в данном деле части 2 статьи 105 Избирательного кодекса Костромской области ввиду ее противоречия действующему федеральному законодательству.

Из содержания части 9 статьи 59 Федерального закона N 67-ФЗ следует, что необходимость предоставления одновременно с документами для регистрации первого финансового отчета может быть установлена законом субъекта Российской Федерации, соответственно, предъявляемые к нему требования по форме и содержанию также определяются соответствующим законом.

Избирательный кодекс Костромской области, закрепивший обязанность кандидата представить одновременно с документами для регистрации первый финансовый отчет, установилтребования к его содержанию, включив в его состав справку кредитной организации об оставшихся средствах и (или) о закрытии счета, а также учет поступления и расходования денежных средств избирательного фонда кандидата, что в полной мере соответствует законодательству, имеющему большую силу.

Представление административным истцом 13 августа 2021 года выписки операций по лицевому счету также не свидетельствует о соблюдении им сроков подачи документов.

При таком положении, решение суда о признании незаконным постановления избирательной комиссии об отказе Громову А.В. в регистрации кандидатом в депутаты Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11, нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об отказе Громову А.В. в удовлетворении административных исковых требований.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Костромского областного суда от 26 августа 2021 года отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований Громова Алексея Васильевича об оспаривании постановления окружной избирательной комиссии по дополнительным выборам депутата Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 от 17 августа 2021 года N 31 "Об отказе в регистрации кандидатом в депутаты Костромской областной Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 11 Громову Алексею Васильевичу, выдвинутому избирательным объединением "Региональное отделение политической партии СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ в Костромской области".

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи