Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2021 г. по делу N 8а-21864/2021[88а-25689/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В, рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума в Астраханской области Щербакова С.В. на решение Кировского районного суда г. Астрахани от 14 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 9 июня 2021 года по административному исковому заявлению уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума в Астраханской области Щербакова С.В. к Думе Астраханской области о признании постановления незаконным.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума в Астраханской области (далее - уполномоченный представитель) Щербаков С.В. обратился в Кировский районный суд г. Астрахани с административным исковым заявлением о признании незаконным постановления Думы Астраханской области от 21 января 2021 года "О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Астраханской области, требованиям статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 4 Закона Астраханской области "О референдуме Астраханской области""; возложении на Думу Астраханской области обязанности признать вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум " "данные изъяты"", отвечающим требованиям статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 67-ФЗ) и статьи 4 Закона Астраханской области от 13 марта 2007 года N 14/2007-ОЗ "О референдуме Астраханской области" (далее - Закон N 14/2007-ОЗ).

В обоснование административного искового заявления уполномоченный представитель Щербаков С.В. указал, что 11 января 2021 года состоялось собрание правления Астраханской региональной общественной организации по защите прав избирателей " "данные изъяты"", на котором была сформирована инициативная группа по проведению референдума в Астраханской области по вопросу: " "данные изъяты"". В этот же день ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению референдума направлено в избирательную комиссию Астраханской области, затем, после его проверки, передано в Думу Астраханской области. 21 января 2021 года состоялось заседание Думы Астраханской области, на котором принято решение о признании предлагаемого для вынесения на референдум вопроса не соответствующим требованиям статьи 12 Закона N 67-ФЗ и статьи 4 Закона N 14/2007-ОЗ. Решение Думы Астраханской области оформлено постановлением от 21 января 2021 года N. По мнению административного истца, при принятии указанного постановления не соблюден принцип открытости и гласности, заседания профильного комитета Думы Астраханской области и самой Думы Астраханской области не проходили в порядке, предписанном Регламентом Думы Астраханской области.

Решением Кировского районного суда г. Астрахани от 14 апреля 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что вопреки утверждениям административного истца, порядок рассмотрения указанного вопроса на соответствие требованиям федерального и регионального законодательства не нарушен.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 9 июня 2021 года решение Кировского районного суда г. Астрахани от 14 апреля 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 16 июля 2021 года, Щербаков С.В. ставит вопрос об отмене решения Кировского районного суда г. Астрахани от 14 апреля 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 9 июня 2021 года. По мнению заявителя, судами первой и апелляционной инстанций не были применены нормы материального права, подлежащие применению. Считает, что административным ответчиком допущены нарушения порядка созыва, подготовки и проведения собрания, влияющие на волеизъявление участников собрания, а также правил составления протокола, что влечет недействительность решения Думы.

Определением судьи от 25 августа 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы Дума Астраханской области выражает несогласие с доводами жалобы.

Заслушав доклад, выслушав путем использования систем видео-конференц-связи административного истца Щербакова С.В. и его представителя Варжина А.Д, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя Думы Астраханской области Кирееву В.В, возражавшую против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Правовое регулирование проведения референдума в Астраханской области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Законом N 67-ФЗ, Уставом Астраханской области, Законом N 14/2007-03, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Астраханской области (часть 2 статьи 1 Закона N 14/2007-03).

Части 1 и 3 статьи 14 Закона N 67-ФЗ предусматривают, что инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме. Аналогичные положения содержит статья 6 Закона N 14/2007-03.

Для выдвижения инициативы проведения референдума, предусмотренной пунктом 1 статьи 14 Закона N 67-ФЗ, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме.

В силу части 4 статьи 15 Закона N 67-ФЗ референдум субъекта Российской Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с упомянутым Законом, иным федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации.

Согласно частям 2, 4 статьи 12 Закона N 67-ФЗ на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Аналогичные требования отражены в статье 4 Закона N 14/2007-03.

В соответствии с статьей 7 Закона N 14/2007-03 инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию Астраханской области, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы.

Избирательная комиссия Астраханской области в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям Федерального закона, данного Закона - о направлении их в Думу.

Дума обязана проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 4 Закона N 14/2007-03 в срок, не превышающий 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов. Если Дума признает, что вопрос, выносимый на референдум, не отвечает требованиям статьи 4 данного Закона, избирательная комиссия Астраханской области отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации.

Как следует из материалов дела, на собрании правления Астраханской региональной общественной организации по защите прав избирателей "Клуб Независимых Избирателей" принято решение выдвинуть инициативу по проведению референдума в Астраханской области и утвердить следующую формулировку вопроса референдума: " "данные изъяты"", что отражено в протоколе собрания от 11 января 2021 года.

На указанном собрании принято решение о направлении ходатайства в избирательную комиссию Астраханской области о регистрации инициативной группы по проведению указанного референдума и назначении уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума Щербакова С.В.

12 января 2021 года инициативная группа обратилась в избирательную комиссию Астраханской области с ходатайством о ее регистрации с приложением необходимых документов.

Из постановления избирательной комиссии Астраханской области от 15 января 2021 года N следует, что ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению референдума Астраханской области по вопросу "Согласны ли Вы с размещением и строительством газохимического комплекса в Астраханской области?" и приложенные к нему документы подлежат направлению в Думу Астраханской области.

В этот же день ходатайство и приложенные к нему документы получены административным ответчиком.

Дума Астраханской области является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Астраханской области.

В силу пунктов 3 и 14 части 2 статьи 17 Устава Астраханской области Дума Астраханской области осуществляет следующие полномочия по организационным вопросам: принятие Регламента, определяющего порядок деятельности Думы Астраханской области, в том числе порядок образования органов Думы Астраханской области: принятие решения о проведении референдума Астраханской области и установление порядка его назначения и проведения.

В соответствии с частью 1 статьи 53 Регламента Думы Астраханской области проект повестки дня заседания Думы Астраханской области формируется, как правило, не позднее, чем за семь дней до дня заседания Думы Астраханской области Советом Думы Астраханской области по предложению комитетов Думы Астраханской области.

При этом вопрос в проект повестки дня заседания Думы может быть включен, как правило, только после предварительного рассмотрения на заседании соответствующего комитета Думы.

Распоряжением губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 года N 159-р "О введении режима повышенной готовности на территории Астраханской области" с 18 марта 2020 года на территории Астраханской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил территориальной подсистемы Астраханской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Распоряжением Правительства Астраханской области от 30 марта 2020 года "О введении на территории Астраханской области ограничительных мероприятий (карантина)" с 30 марта 2020 года на территории Астраханской области введены ограничительные мероприятия (карантин); установлено, что организация выполнения ограничительных мероприятий (карантина) осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Астраханской области от 4 апреля 2020 года N 148-П "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Астраханской области в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)".

В целях обеспечения бесперебойного осуществления Думой Астраханской области своих полномочий при введении на территории Астраханской области режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации и в соответствии с приведенными нормативными правовыми актами принято постановление Думы Астраханской области от 2 апреля 2020 года N 138/4 "Об особом порядке проведения пленарных заседаний Думы Астраханской области, заседаний Совета Думы Астраханской области и комитетов (комиссий) Думы Астраханской области".

Указанное постановление не оспорено, не отменено и не изменено, до настоящего времени является действующим.

Согласно постановлению Думы Астраханской области от 2 апреля 2020 года N "Об особом порядке проведения пленарных заседаний Думы Астраханской области, заседаний Совета Думы Астраханской области и комитетов (комиссий) Думы Астраханской области" пленарные заседания Думы Астраханской области, заседания Совета Думы Астраханской области и комитетов (комиссий) Думы Астраханской области могут по решению председателя Думы Астраханской области проводиться в дистанционном режиме путем направления депутатом Думы видеофайлов, позволяющих идентифицировать депутата Думы Астраханской области, содержащих его волеизъявление, с одновременным направлением (при необходимости) текстовых документов на определенный распоряжением председателя Думы Астраханской области адрес электронной почты либо на определенный распоряжением председателя Думы Астраханской области номер с указанием используемого сервиса обмена мгновенными сообщениями.

В соответствии с постановлением Думы Астраханской области от 2 апреля 2020 года N распоряжениями председателя Думы Астраханской области от 13 января 2021 года N, от 13 января 2021 года N, от 15 января 2021 года N. приняты решения о проведении в дистанционном режиме заседаний Совета Думы Астраханской области 15 января 2021 года, Думы Астраханской области 21 января 2021 года и комитета Думы Астраханской области по государственному устройству и местному самоуправлению 19 января 2021 года.

По результатам заседания Совета Думы Астраханской области в дистанционном режиме 15 января 2021 года, в котором участвовали все члены названного Совета, принято решение сформировать соответствующий проект повестки дня заседания Думы Астраханской области 21 января 2021 года, в котором под N указано рассмотрение вопроса: "О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Астраханской области, требованиям статьи 12 Закона N 67-ФЗ и статьи 4 Закона N 14/2007-03, с указанием ответственного комитета - комитет по государственному устройству и местному самоуправлению.

Согласно протоколу N заседания комитета Думы Астраханской области по государственному устройству и местному самоуправлению в дистанционном режиме 19 января 2021 года, в котором приняло участие 15 из 18 депутатов Думы Астраханской области - членов указанного комитета, в соответствии с повесткой был рассмотрен вопрос N 6 "О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Астраханской области, требованиям статьи 12 Закона N 67-ФЗ и статьи 4 Закона N 14/2007-03", по итогам рассмотрения которого единогласно принято решение рекомендовать Думе Астраханской области признать предлагаемый для вынесения на референдум Астраханской области указанный выше вопрос не соответствующим требованиям статьи 12 Закона N 67-ФЗ и статьи 4 Закона N 14/2007-03. При этом вопрос внесен на рассмотрение Думы Астраханской области.

Из протокола N 1 заседания Думы Астраханской области в дистанционном режиме от 21 января 2021 года следует, что в заседании приняло участие 54 из 58 депутатов Думы Астраханской области, в соответствии с повесткой рассмотрен вопрос N 12 "О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Астраханской области, требованиям статьи 12 Закона N 67-ФЗ и статьи 4 Закона N 14/2007-03", по итогам рассмотрения которого принято решение: признать предлагаемый для вынесения на референдум Астраханской области вопрос: "Согласны ли Вы с размещением и строительством газохимического комплекса в Астраханской области?" не соответствующим требованиям статьи 12 Закона N 67-ФЗ и статьи 4 Закона N 14/2007-03.

Результаты открытого голосования: за - 47 (81, 0%), против - 4 (6, 9%), воздержалось - 3 (5, 2%).

Решение Думы Астраханской области оформлено постановлением от 21 января 2021 года N, опубликовано 22 января 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что порядок рассмотрения вопроса: " "данные изъяты" о соответствии требованиям статьи 12 Закона N 67-ФЗ и статьи 4 Закона N 14 2007-03 административным ответчиком не нарушен, следовательно, оснований для удовлетворения административного иска не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов обеих инстанций.

Доводы кассационной жалобы о том, что административным ответчиком допущены нарушения порядка созыва, подготовки и проведения собрания, а также правил составления протокола, своего подтверждения в ходе рассмотрения административного дела в суде кассационной инстанции не нашли.

По существу доводы кассационной жалобы административного истца не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов первой и апелляционной инстанций, направлены на переоценку установленных фактических обстоятельств дела, которая в силу положений части 3 статьи 329 КАС РФ не входит в полномочия суда кассационной инстанции, и основаны на неверном толковании норм права, в связи с чем не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и, вопреки доводам жалобы, постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кировского районного суда г. Астрахани от 14 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 9 июня 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума в Астраханской области Щербакова С.В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 12 октября 2021 года.