Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 07 октября 2021 г. по делу N 8а-18902/2021[88а-17262/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Евтифеевой О.Э, судей Зиновьевой К.В, Никулиной И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Новокузнецкого муниципального района, поданную 25 августа 2021 года, на решение Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от 8 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 28 апреля 2021 года

по административному делу N 2а-919/2020 по административному исковому заявлению Метальникова Николая Владимировича, Боболевой Инны Анатольевны о признании незаконным бездействия Администрации Новокузнецкого муниципального района, ответа N МС 4224/11-40791 от 16 июля 2020 года, о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Евтифеевой О.Э,

УСТАНОВИЛА:

Метальников Н.В, Боболева И.А. обратились в Новокузнецкий районный суд Кемеровской области с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия Администрации Новокузнецкого муниципального района, выразившегося в непринятии мер по постановке на учет безхозяйного участка автомобильной дороги от поселка Листвяги до поселка Апанас Новокузнецкого района протяженностью приблизительно 3 км (от аммонитного склада до знака "граница Новокузнецкого района") о признании незаконным ответа Администрации Новокузнецкого района N МС 4224/11-40791 от 16 июля 2020 года, о возложении обязанности.

В обоснование требований указано, что они обратились к административному ответчику с заявлением о незамедлительном исполнении обязанности по включению в перечень автомобильных дорог автомобильной дороги от поселка Листвяги до поселка Апанас Новокузнецкого района протяженностью 22 км, включая участок автомобильной дороги с асфальтовым покрытием 1975 года постройки, протяженностью 3 100 м, шириной проезжей части 12 метров, от развилки на аммонитный склад до развилки п. Апанас (объект недвижимости "Технологическая дорога" кадастровый номер "данные изъяты"). Полагают, что участок дороги протяженностью приблизительно 3 км. является бесхозяйным. В ответ на их обращение административный ответчик никаких мер по исполнению обязанности не предпринял. Полагают, что бездействия администрации Новокузнецкого муниципального района по неисполнению обязанности включить автомобильную дорогу в перечень автомобильных дорог местного значения, а также по непринятию мер к постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества, нарушают их права и законные интересы.

Просят суд признать незаконным ответ административного ответчика от 16 июля 2020 года N МС 4224/11-40791 в части отказа осуществлять действия по постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества, а именно участка автомобильной дороги от поселка Листвяги до поселка Апанас Новокузнецкого района протяженностью приблизительно 3 км (от аммонитного склада до знака "граница Новокузнецкого района" на каталоге координат осей автодорог Загорского сельского поселения Новокузнецкого района от точки 170 до точки 186);

признать незаконным бездействие администрации Новокузнецкого муниципального района, выражающееся в непринятии мер к постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества, а именно участка автомобильной дороги от поселка Листвяги до поселка Апанас Новокузнецкого района протяженностью приблизительно 3 км (от аммонитного склада до знака "граница Новокузнецкого района" на каталоге координат осей автодорог Загорского сельского поселения Новокузнецкого района от точки 170 до точки 186);

обязать административного ответчика в течение 10 рабочих дней после вступления судебного решения в законную силу осуществить действия по регистрации в качестве бесхозяйного недвижимого имущества участок автомобильной дороги от поселка Листвяги до поселка Апанас Новокузнецкого района протяженностью приблизительно 3 км (от аммонитного склада до знака "граница Новокузнецкого района" на каталоге координат осей автодорог Загорского сельского поселения Новокузнецкого района от точки 170 до точки 186);

обязать административного ответчика принять меры по постановке на муниципальный баланс данных автомобильных дорог местного значения участок автомобильной дороги от поселка Листвяги до поселка Апанас Новокузнецкого района протяженностью приблизительно 3 км (от аммонитного склада до знака "граница Новокузнецкого района" на каталоге координат осей автодорог Загорского сельского поселения Новокузнецкого района от точки 170 до точки 186).

Решением Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от 8 декабря 2020 года административные исковые требования удовлетворены частично. Признано незаконным бездействие Администрации Новокузнецкого муниципального района, выражающееся в непринятии мер к постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества, а именно участка автомобильной дороги от поселка Листвяги до поселка Апанас Новокузнецкого района протяженностью приблизительно 3 км. На администрацию Новокузнецкого муниципального района возложена обязанность в течение 1 месяца после вступления судебного решения в законную силу осуществить действия по регистрации в качестве бесхозяйного недвижимого имущества участок автомобильной дороги от поселка Листвяги до поселка Апанас Новокузнецкого района протяженностью приблизительно 3 км (от аммонитного склада до знака "граница Новокузнецкого района" на каталоге координат осей автодорог Загорского сельского поселения Новокузнецкого района от точки 170 до точки 186). В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 28 апреля 2021 года решение Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от 8 декабря 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Администрацией Новокузнецкого муниципального района ставится вопрос об отмене судебных актов, как принятых с нарушением норм материального и процессуального права. Выражают несогласие с выводами суда о признании незаконным бездействия Администрации Новокузнецкого муниципального района, выраженного в непринятии мер к постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества, указывая, что при рассмотрении дела суд подменил заявленные требования, речи о постановке на учет объекта недвижимости - автомобильной дороги от поселка Листвяги до поселка Апанас Новокузнецкого района как бесхозяйного объекта не велось и с данными требованиями административные истцы в орган местного самоуправления не обращались. Полагают, что суд, делая вывод о гравийной дороге как недвижимом имуществе, связанном с землей, основывал доводы на предположениях, не указав конкретных обстоятельств, которые могут подтвердить неразрывность связи с землей или исключить возможность дальнейшего использования покрытия гравийной дороги при его переносе. Также выводы апелляционной инстанции не позволяют определить спорный объект как объект инфраструктуры. В решении суда первой и апелляционной инстанций не содержится сведений о конструктивных элементах, позволяющих сделать вывод о том, что данный объект относится к автомобильным дорогам. Суд при рассмотрении спора должен был дать квалификацию объекту, основываясь на установленных фактических обстоятельствах, определить имеется ли самостоятельный объект недвижимого имущества, указанным в пункте 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации. Указывают, что судами применена норма не подлежащая применения к органам местного самоуправления, а именно пункт 5 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что привело к неправильному толкованию закона.

Кроме того, указывают, что судом в целях всестороннего и правильного рассмотрения дела, установления принадлежности спорного объекта к дорогам местного значения или межмуниципального значения, правильного определения возложения обязанностей по совершению определенных действий судом не был привлечен Комитет по управлению государственным имуществом Кемеровской области - Кузбасса. Полагают не соответствующими требованиям действующего законодательства выводы суда о том, что орган местного самоуправления является единственным органом, обладающим правом подачи заявления о постановке имущества на учет в качестве бесхозяйного в силу возложенных на него законом полномочий.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами при рассмотрении дела.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

Согласно доводам кассационной жалобы Администрации Новокузнецкого муниципального района предметом обжалования является судебные акты в том части, которой административные исковые требования удовлетворены.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации (далее - дорожная деятельность) регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона N 257-ФЗ автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на: 1) автомобильные дороги федерального значения; 2) автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; 3) автомобильные дороги местного значения; 4) частные автомобильные дороги.

Автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования (части 2 статьи 5).

К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц (часть 3 статьи 5).

Автомобильными дорогами общего пользования местного значения муниципального района являются автомобильные дороги общего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог общего пользования местного значения поселений, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона N 257-ФЗ автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц.

Согласно части 5 статьи 6 Федерального закона N 257-ФЗ к собственности субъекта Российской Федерации относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

К собственности муниципального района относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов сельского поселения, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, и автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог местного значения городских поселений, частных автомобильных дорог (часть 10 статьи 6 указанного федерального закона).

К собственности физических или юридических лиц относятся автомобильные дороги, построенные физическими или юридическими лицами за счет собственных средств на предоставленных таким лицам в установленном земельным законодательством порядке земельных участках, или автомобильные дороги, переданные в собственность таких лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 12 статьи 6 Федерального закона N 257-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района (подпункт 3); дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, организация дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (подпункт 5 в редакции, действовавшей на момент рассмотрения спора судом); создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района (подпункт 6).

Указанные нормы права не были применены судами при разрешении заявленных требований, что повлекло неправильные выводы суда при оценке обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора.

Признавая незаконным оспариваемое бездействие и возлагая обязанность на Администрацию Новокузнецкого муниципального района осуществить действия по регистрации в качестве бесхозяйного недвижимого имущества участок автомобильной дороги от поселка Листвяги до поселка Апанас Новокузнецкого района протяженностью приблизительно 3 км (от аммонитного склада до знака "граница Новокузнецкого района" на каталоге координат осей автодорог Загорского сельского поселения Новокузнецкого района от точки 170 до точки 186), суд первой инстанции указал, что спорная часть автомобильной дороги является частью дорожной инфраструктуры Новокузнецкого муниципального района и полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности на территории муниципального образования законом возложены на органы местного самоуправления. Административный ответчик является единственным органом, обладающим правом подачи заявления о постановке имущества на учет в качестве бесхозяйного.

Судебная коллегия апелляционного суда с выводами суда первой инстанции согласилась, признав обоснованными выводы о том, что спорный участок дороги является объектом недвижимого имущества, права на который не зарегистрированы в установленном законом порядке, собственник которого не известен, что влечет нарушение прав административных истцов, в том числе на безопасность дорожного движения. Поскольку собственник не известен, не определено лицо, ответственное за надлежащее содержание и эксплуатацию дороги, бездействие администрации Новокузнецкого муниципального района, выразившееся в непринятии мер по организации дорожного движения, является незаконным.

Вместе с тем, из материалов дела следует и указано судами, что Департаментом транспорта и связи Кемеровской области утвержден паспорт пригородного автобусного маршрута N 161 "Новокузнецк - Апанас", составленного по состоянию на 1 июня 2012 года, который соединяет г. Новокузнецк и поселок Апанас Новокузнецкого муниципального района, часть маршрута согласно утвержденной схеме опасных участков маршрута проходит по технологической дороге разреза "Бунгурский".

Согласно информации, предоставленной ГКУ Кемеровской области "Дирекция автомобильных дорог Кузбасса" автомобильная дорога с асфальтовым покрытием протяженностью 3 100 м, от развилки на аммонитный склад до развилки на поселок Апанас является объектом недвижимости - "технологическая дорога" с кадастровым номером "данные изъяты" и находится в частной собственности ООО "Сибэнергоуголь". Указано также, что основания для включения автомобильной дороги в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Кемеровской области - Кузбасса отсутствуют.

Постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 5 февраля 2008 N 24 "О перечне автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Кемеровской области - Кузбасса" утвержден Перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Кемеровской области - Кузбасса, в который, в частности, включена автодорога Листвяги - Апанас, протяженностью 12 км, в составе автомобильных дорог общего пользования регионального значения.

Выводы судов о том, что спорный участок дороги является автомобильной дорогой общего пользования межмуниципального значения на материалах дела не основаны.

С учетом указанных обстоятельств, суд кассационной инстанции не может признать законными и обоснованными выводы судов о том, что описанный административными истцами участок дороги является безхозяйным, а равно, выводы судов об определении обязанности административного ответчика, и наличии оспариваемого бездействия при реализации полномочий по вопросам местного значения.

Обстоятельствам, указанным в письме Государственного казенного учреждения "Дирекция автомобильных дорог Кузбасса", являющегося учреждением, подведомственным Министерству жилищно-коммунального и дорожного комплекса Кузбасса, которое в соответствии с Положением, утвержденными Постановлением Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 25 февраля 2020 N 81 "О Министерстве жилищно-коммунального и дорожного комплекса Кузбасса" является исполнительным органом государственной власти Кемеровской области - Кузбасса отраслевой компетенции, проводящим государственную политику в сфере жилищно-коммунального и дорожного комплекса в Кемеровской области - Кузбассе, о том, что спорный участок дороги является технологической дорогой, находящейся в собственности юридического лица - недропользователя судами оценка не дана. При этом, следует принять во внимание, что апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 8 октября 2020 года по делу N 2-15/2020, которым отменено решение Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от 26 мая 2020 года, отказано в удовлетворении требований Метальникова Н.В. и Боболевой И.А. о признании недействительным договора купли - продажи, признании отсутствующим права собственности ООО "Сибэнергоуголь" на объект недвижимости - технологическая дорога, которая представляет собой участок дороги с гравийным покрытием, 1975 года постройки, протяженностью 3 100 м, от развилки на аммонитный склад до развилки на поселок Апанас, т.е. на участок дороги, в отношении которого при рассмотрении настоящего административного дела предметом судебной оценки является бездействие по принятию мер по постановки на учет в качестве бесхозяйного объекта недвижимости. На момент рассмотрения спора судом по настоящему делу, судебный акт уступил в законную силу.

Допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального и процессуального права не были исправлены судом апелляционной инстанции, выводы суда апелляционной инстанции по оценке законности бездействия Администрации Новокузнецкого района, выразившегося в непринятии мер по организации дорожного движения на спорном участке дороги, выходят за предмет административного искового заявления, указанное апелляционной коллегий бездействие не являлось предметом судебной проверки по настоящему делу.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что решение и апелляционное определение нельзя признать законными и обоснованными, обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора судами не установлены, представленным доказательствам не дана правая оценка, выводы судов установленным обстоятельствам не соответствуют, на исследованных в ходе рассмотрения дела не основаны, что является основанием для отмены судебных актов и направления административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду следует установить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, установить состав лиц, подлежащих привлечению к участию в деле с учетом характера спорных правоотношений и компетенции органов государственной власти Кемеровской области - Кузбасс и органов местного самоуправления, разрешить спор в соответствии с требованиями норм материального права.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от 8 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 28 апреля 2021 года в обжалованной части отменить, административное дело направить в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 октября 2021 года.

Председательствующий

Судьи