Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03 июня 2021 г. по делу N 8а-8660/2021[88а-8640/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиновьевой К.В.

судей Никулиной И.А, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Оборонэнерго", поданную через суд первой инстанции 3 апреля 2021 г, на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 января 2021 г, по административному делу N 3а-141/2020 по административному исковому заявлению АО "Оборонэнерго" о признании недействующими пункта 13 Приложения N 3 к приказу Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 декабря 2019 г. N 578/91 "О внесении изменений в приказ Региональной энергетической комиссии Омской области от 26 декабря 2014 г. N 663/78", пункта 18 Таблицы 1 Приложения N 1 к приказу Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 декабря 2019 г. N 577/91 "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Омской области на 2020 год".

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В, выслушав пояснения представителя АО "Оборонэнерго" Пушкарского Д.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Самохиной М.В, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Приказом Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 декабря 2019 г. N 578/91 "О внесении изменений в приказ Региональной энергетической комиссии Омской области от 26 декабря 2014 г. N 663/78" (далее также - Приказ N 578/91) в Приложении N 1 для территориальных сетевых организаций установлены необходимая валовая выручка, индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии на 2020-2024 годы, а также долгосрочные параметры регулирования.

Пунктом 13 Приложения N 3 приказа N 578/91 для филиала "Забайкальский" акционерного общества "Оборонэнерго" на 2020 год (первый (базовый) год долгосрочного периода регулирования 2020-2024 годы) необходимая валовая выручка (без учета оплаты потерь) установлена в размере "данные изъяты" тыс. рублей (без НДС).

Приказом РЭК Омской области от 31 декабря 2019 г. N 511/91 (далее также - Приказ N 577/91) "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Омской области на 2020 год" установлены и введены в действие с календарной разбивкой единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Омской области на 2020 год согласно Приложению N 1 и Приложению N 2 к названному приказу.

Пунктом 18 Таблицы 1 Приложения N 1 к Приказу N 577/91 установлена необходимая валовая выручка сетевых организаций без учета оплаты потерь, учтенная при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской Федерации для административного истца в размере "данные изъяты" тыс. руб.

Акционерное общество "Оборонэнерго" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании Приказов N 578/91 и N 577/91 недействующими в части указанных пунктов с момента принятия, ссылаясь на их несоответствие имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам в области ценообразования в электроэнергетике и нарушение прав Общества в сфере осуществления предпринимательской деятельности по передаче электрической энергии на территории Омской области.

В обоснование требований указало, что неправильное определение регулятором величины необходимой валовой выручки нарушает права АО "Оборонэнерго", поскольку эта величина влияет на размер установленных с ее применением тарифов, в этой связи обжалуемые акты РЭК Омской области об утверждении необходимой валовой выручки, долгосрочных параметров регулирования сетевых организаций, единых и индивидуальных тарифов взаимосвязаны и не могут рассматриваться в отрыве друг от друга. Считает, что РЭК Омской области при определении величины необходимой валовой выручки неправомерно не приняты в составе подконтрольных расходов на 2020 год расходы на услуги подрядчиков по капитальному и текущему ремонтам объектов электросетевого хозяйства в размере "данные изъяты" тыс. руб, расходы, по статье "Сырье, материалы, запасные части инструмент, топливо", расходы на формирование аварийно-страхового запаса, расходы на техническое обслуживание объектов электросетевого хозяйства в объеме "данные изъяты" тыс. руб.

Решением Омского областного суда от 10 сентября 2020 г, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 января 2021 г, административные исковые требования удовлетворены, постановлено:

Признать не действующими со дня принятия пункт 13 Приложения N 3 к приказу Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 декабря 2019 г. N 578/91 "О внесении изменений в приказ Региональной энергетической комиссии Омской области от 26 декабря 2014 г. N 663/78", пункт 18 Таблицы 1 Приложения N 1 к приказу Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 декабря 2019 г. N 577/91 "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Омской области на 2020 год";

Возложить на РЭК Омской области обязанность принять новые нормативные правовые акты, заменяющие признанные не действующими в части;

Взыскать с РЭК Омской области в пользу АО "Оборонэнерго" судебные расходы в сумме "данные изъяты" руб.

В кассационной жалобе АО "Оборонэнерго" ставит вопрос об отмене апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 января 2021 г, просит оставить в силе решение Омского областного суда от 10 сентября 2020 г.

В обоснование жалобы указывает, что вывод суда апелляционной инстанции о правомерности распределения Регулятором затрат на текущий и капитальный ремонты путем деления заявленных расходов на пять не основан на нормах материального права. Ни Основы ценообразования, ни Правила государственного регулирования, устанавливающие порядок государственного регулирования цен (тарифов), не содержат обязательного требования для регулируемой организации по предоставлению документов, отражающих и подтверждающих наличие расходов на последующие годы (кроме первого базового) долгосрочного периода регулирования, в связи с чем полагает необоснованным вывод суда апелляционной инстанции, признающий произвольное распределение затрат Регулятором правомерным и обоснованным. Не основан на фактических обстоятельствах дела вывод суда о возможном двойном учете затрат на капитальный и текущий ремонт, поскольку для регулятора с целью оценки фактических затрат по ремонтам предоставляются обосновывающие документы. Полагает необоснованным является вывод суда о правомерности исключения Регулятором коэффициента 1, 2, поскольку применение указанного коэффициента обусловлено п. 4 таблицы N 3 приложения N 1 Методики N 15/1, согласно которому коэффициент применяется при производстве ремонтно-строительных работ вблизи объектов, находящихся под высоким напряжением, в том числе в охранной зоне действующей воздушной линии электропередачи.

Судом не дана оценка нормативному акту Правилам техники безопасности при строительных и монтажных работах на действующих и вблизи действующих линий электропередачи, утвержденных протоколом Президиума ЦК профсоюза рабочих электростанций и электротехнической промышленности от 20 июня 1968 г..N 6, Минэнерго СССР 4 марта 1968 г..Является необоснованным вывод суда апелляционной инстанции о правомерности исключения Регулятором коэффициента на непредвиденные работы и затраты к сметным расчетам, поскольку согласно статье 3 Закона об электроэнергетике объектами электросетевого хозяйства являются линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование. Как следует из ГОСТа 19431-84 "Государственный стандарт Союза ССР. Энергетика и электрификация. Термины и определения", утвержденного постановлением Госстандарта СССР от 27 марта 1984 г..N 1029, под электроустановкой понимается комплекс взаимосвязанного оборудования и сооружений, предназначенный для производства или преобразования, передачи, распределения или потребления электрической энергии. Как следует из раздела 4.1. экспертного заключения Регулятора, АО "Оборонэнерго" является владельцем трансформаторных подстанций, являющихся объектами производственного назначения, из чего следует, что резерв средств на непредвиденные работы и затраты должен быть сформирован исходя из 3-х процентного значения как для объектов капитального строительства производственного назначения. Также считает, что поскольку АО "Оборонэнерго" осуществляет эксплуатацию электросетевого хозяйства для целей обеспечения электрической энергией объектов Минобороны России т.е. объектов, относящихся к обороне и безопасности Российской Федерации, соответственно, законно и обоснованно применение резерва средств на непредвиденные работы и затраты исходя из 3-х процентного его значения.

На кассационную жалобу Прокуратурой Омской области представлены возражения.

По ходатайствам АО "Оборонэнерго", РЭК Омской области судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции проведено с использованием систем видеоконференц-связи Забайкальского краевого суда, Омского областного суда.

В судебном заседании представитель АО "Оборонэнерго" Пушкарский Д.С. кассационную жалобу поддержал.

РЭК Омской области, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в том числе об удовлетворении ходатайства о рассмотрении дела с использованием систем видеоконференц-связи, в судебное заседание своего представителя не направила.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Самохина М.В. полагала кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера не были допущены судом апелляционной инстанции.

Государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования), Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования цен), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года N 98-э (далее - Методические указания N 98-э), иными нормативными правовыми актами.

Согласно пункту 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов) подлежат государственному регулированию на оптовом и (или) на розничных рынках.

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы) и (или) их предельные уровни, указанные в статье 23.1 Закона об электроэнергетике, за исключением цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Пунктом 5 Методических указаний N 98-э предусмотрено, что тарифы на услуги по передаче электрической энергии, рассчитываемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, устанавливаются на долгосрочный период регулирования отдельно на каждый финансовый год и ежегодно корректируются.

Необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования), в который, в том числе, включаются экономически обоснованные расходы организации на осуществление регулируемой деятельности (пункты 15-34 Основ ценообразования).

Согласно пункту 18 Основ ценообразования расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включают в себя среди прочего расходы на ремонт основных средств, в связи с чем расходы на ремонт основных средств объектов электросетевого хозяйства являются расходами, подлежащими включению в необходимую валовую выручку.

Под расходами на проведение ремонта (вне зависимости от текущего и капитального) подразумевается финансирование работ по поддержанию объектов основных средств в рабочем состоянии в течение срока их полезного использования.

Судом установлено следует из материалов дела, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка их опубликования и правил введения в действие и по этим основаниям не оспариваются.

Передача и распределение электрической энергии (мощности) является основным видом деятельности филиала "Забайкальский" АО "Оборонэнерго".

26 апреля 2019 г. филиал "3абайкальский" АО "Оборонэнерго" обратился в РЭК Омской области с заявлением об открытии дела об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии и долгосрочных параметров на новый долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Рассмотрев тарифное дело, открытое на основании заявления и обосновывающих документов указанной организации, регулятор принял долгосрочные параметры регулирования деятельности филиала "Забайкальский" АО "Оборонэнерго" на указанный период регулирования, подконтрольные и неподконтрольные расходы на содержание и эксплуатацию электрических сетей, с использованием которых осуществляется оказание услуг по передаче электрической энергии.

Расходы на услуги подрядчиков по капитальному и текущему ремонту объектов электросетевого хозяйства на 2020 год заявлены филиалом "Забайкальский" АО "Оборонэнерго" в размере "данные изъяты" тыс. руб, в том числе услуги подрядчиков по капитальному ремонту - "данные изъяты" тыс. руб, по текущему ремонту - "данные изъяты" тыс. руб. В свою очередь, регулятор утвердил филиалу расходы на услуги по капитальному ремонту - "данные изъяты" тыс. руб, расходы на услуги по текущему ремонту - "данные изъяты" тыс. руб, снизив согласно заключению сметчика отдела РЭК Омской области размер заявленных затрат, распределив их пропорционально на весь период регулирования, включив в расходы базового периода 1/5 часть суммы расходов на капитальный и текущий ремонты.

Также регулируемой организацией были заявлены для включения в состав необходимой валовой выручки при установлении тарифов затраты по статье "Сырье, материалы, запасные части, инструмент, топливо" в общем размере "данные изъяты" тыс. руб, в том числе расходы на формирование аварийно-страхового запаса - "данные изъяты" тыс. руб, расходы на техническое обслуживание объектов электросетевого хозяйства - "данные изъяты" тыс. руб, регулятором утверждены расходы по данной статье в размере "данные изъяты" тыс. рублей, затраты на формирование аварийно-страхового запаса материалов и оборудования исключены в полном объеме.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу об о том, что перечисленные расходы в указанной части исключены РЭК Омской области из состава необходимой валовой выручки необоснованно.

Судебная коллегия апелляционной инстанции согласилась с выводами суда первой инстанции в части необоснованного исключения органом регулирования затрат на формирование аварийно-страхового запаса материалов и оборудования на 2020 г. в размере 392, 39 тыс. руб, исходя из того, что в соответствии с пунктом 5.7.24 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденных приказом Минэнерго России от 19 июня 2003 года N 229, в целях своевременной ликвидации аварийных повреждений на воздушных линиях электропередачи (ВЛ) в организациях, эксплуатирующих электрические сети, должен храниться неснижаемый аварийный запас материалов и деталей согласно установленным нормам. Законодателем предусмотрена обязанность создания регулируемой организацией аварийно-страхового запаса, а регулятор не был лишен возможности истребовать дополнительные документы, как и определить экономически обоснованный объем расходов в ином размере на основании положений пунктов 29 и 31 Основ ценообразования. Предложение Общества в части затрат на формирование аварийно-страхового запаса материалов и оборудования надлежащим образом тарифным органом рассмотрено не было, представленным в обоснование заявленных расходов документам оценка не дана, экспертное заключение анализа представленных документов и мотивов принятия решения об отклонении расходов не содержит, что является нарушением требований пункта 23 Правил регулирования цен.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции не согласился с выводом суда первой инстанции о том, что примененный органом регулирования механизм пропорционального распределения на весь период долгосрочного регулирования затрат на услуги подрядчиков по капитальному и текущему ремонту объектов электросетевого хозяйства, является экономически необоснованным и противоречит нормативным правовым актам, регламентирующим порядок расчета и установления рассматриваемых тарифов. При этом судом апелляционной инстанции учтено, что 2020 год является первым годом долгосрочного регулирования, подконтрольные расходы на 2020 год являются базовыми и в течение долгосрочного периода пересмотру не подлежат, а подлежат корректировке на индекс изменения количества активов и индекс потребительских цен (формула 2 и 5 пункта 11 Методических указаний N 98-э). Принимая во внимание, что Обществом не было представлено материалов, подтверждающих проведение затрат на ремонт в последующие годы долгосрочного периода, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что регулятор при расчете тарифа на долгосрочный период заявленные расходы на ремонт на 2020 год обоснованно распределил по годам в целях исключения двойного учета данных затрат, что соответствует пунктам 5, 11 Методических указаний N 98-э.

Кроме того, суд апелляционной инстанции признал верной позицию регулятора в части коэффициента 1, 2, применяемого к нормам затрат при производстве ремонтно-строительных работ вблизи объектов, находящихся под высоким напряжением, в том числе в охранной зоне действующей воздушной линии электропередачи, исходя из следующего:

Данный коэффициент был предусмотрен пунктом 4 Таблицы 3 Приложения N 1 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 5 марта 2004 года N 15/1, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

Предложение о применении указанного коэффициента регулятором было отклонено при расчете затрат на капитальный ремонт в части производства отдельных видов работ (ремонт воздушных линий, трансформаторных подстанций), осуществление которых невозможно без обесточивания.

Документов, подтверждающих наличие условий для применения данного коэффициента, административным истцом в РЭК Омской области представлено не было.

В соответствии с пунктом 4.96 вышеуказанной Методики был также предусмотрен порядок определения резерва средств на непредвиденные работы и затраты, согласно которому в отношении объектов капитального строительства, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, резерв средств на непредвиденные работы и затраты определяется государственным заказчиком по согласованию с главным распорядителем средств соответствующего бюджета (за исключением случаев, когда государственным заказчиком является главный распорядитель средств) в размерах, не превышающих: 2-х процентов - для объектов капитального строительства непроизводственного назначения; 3-х процентов - для объектов капитального строительства производственного назначения.

Согласно пункту 2 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87, объекты капитального строительства в зависимости от функционального назначения и характерных признаков подразделяются на следующие виды: а) объекты производственного назначения (здания, строения, сооружения производственного назначения, в том числе объекты обороны и безопасности), за исключением линейных объектов; б) объекты непроизводственного назначения (здания, строения, сооружения жилищного фонда, социально-культурного и коммунально-бытового назначения, а также иные объекты капитального строительства непроизводственного назначения); в) линейные объекты (трубопроводы, автомобильные и железные дороги, линии электропередачи и др.).

С учетом указанной классификации линейные объекты к числу объектов производственного назначения не относятся.

В силу действующего правового регулирования (статьи 133.1, 134 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункты 10 и 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) трансформаторные подстанции входят в состав линейных объектов (линии электропередачи) и представляют собой их составные части либо образуют единый недвижимый комплекс.

Применяя при расчете затрат резерв в размере 2 %, тарифный орган руководствовался вышеуказанными нормами, не позволяющими отнести линейные объекты к производственным, и, соответственно, определить резерв средств на непредвиденные расходы в размере 3 %.

Суд апелляционной инстанции отклонил доводы административного истца о применении к спорным правоотношениям Методики определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденной приказом Минстроя России от 4 августа 2020 года N 421/пр, поскольку данная Методика введена в действие после принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

Оставляя решение суда первой инстанции без изменения, Судебная коллегия апелляционной инстанции исходила из того, что произведенные тарифным органом расчеты тарифов в целом являются необоснованными, осуществлены с нарушением норм, регламентирующих тарифное регулирование, что свидетельствует о противоречии оспариваемых в части приказов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении прав и законных интересов административного истца.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и требованиям законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Вопреки доводам кассационной жалобы нормы материального права применены судом апелляционной инстанции правильно, выводы суда являются обоснованными.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, аналогичны позиции административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, были предметом проверки суда апелляционной инстанции и получили надлежащую правовую оценку, не согласиться с которой у Судебной коллегии оснований не имеется.

Доводы кассационной жалобы не подтверждают существенных нарушений норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, основаны на ошибочном толковании положений законодательства применительно к фактическим обстоятельствам дела, ввиду чего не могут служить достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 января 2021 г. в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба АО "Оборонэнерго" удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Омского областного суда от 10 сентября 2020 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 января 2021 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок со дня принятия апелляционного определения, из которого исключается время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 июня 2021 г.

Председательствующий:

Судьи: