Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 13 октября 2021 г. по делу N 66а-1118/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Пластинина И.В. и Шадриной Е.В, с участием прокурора Капсамун И.С, при секретаре Ерониной В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-99/2021 по апелляционной жалобе Рыбалко Д.В. на решение Ленинградского областного суда от 3 июня 2021 года, которым его административное исковое заявление о признании не действующим решения совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 2 сентября 2020 года N 34 "Об утверждении Регламента совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение (в новой редакции)" удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя Рыбалко Д.В. Алексеева А.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области адвоката Котельникова Е.В, выразившего согласие с доводами апелляционной жалобы, представителя заинтересованного лица Бортника С.А. Андреева В.Л, возражавшего относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области (далее также - совет депутатов) от 2 сентября 2020 года N 34 "Об утверждении Регламента совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение (в новой редакции)" (далее также - решение от 2 сентября 2020 года N 34) утвержден Регламент совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области в новой редакции (далее также - Регламент) и признано утратившим силу решение совета депутатов от 8 сентября 2006 года N 20 "О принятии регламента Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение". Пунктом 4 данного решения установлено, что оно вступает в силу с момента его опубликования (обнародования).

Депутат совета депутатов пятого созыва Рыбалко Д.В. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим вышеуказанное решение в связи с нарушением процедуры его принятия. Также административный истец ссылался на противоречие пункта 2 статьи 9 Регламента пункту 3 статьи 2 Областного закона Ленинградской области от 11 февраля 2015 года N 1-ОЗ "Об особенностях формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области", пункта 1 статьи 12, пункта 3 статьи 13 и пункта 8 статьи 14 положениям Устава муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского района Ленинградской области (далее - Устав).

Решением Ленинградского областного суда от 3 июня 2021 года требования административного иска удовлетворены частично: признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзац 2 пункта 2 статьи 9, пункт 1 статьи 12 (в части слов "тайным голосованием"), пункт 3 статьи 13, пункт 8 статьи 14 Регламента. В остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней административный истец просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении административного иска и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

На апелляционную жалобу представлены возражения прокурором, участвующим в деле.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней, возражений относительно доводов апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 данного Федерального закона).

В пункте 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (части 1 и 2 статьи 43 указанного Федерального закона.

Частью 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

В силу пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования.

Порядок принятия муниципальных правовых актов установлен статьей 40 Устава, согласно части 5 которого решения совета депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории поселения, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ; иные решения совета депутатов принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов, если иное не установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и настоящим уставом.

Согласно статьи 20 Устава совет депутатов состоит из 10 (десяти) депутатов, избираемых на муниципальных выборах по двум многомандатным округам, образуемым на территории поселения (часть 1); срок полномочий совета депутатов составляет 5 (пять) лет (часть 2); совет депутатов может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 (двух третей) от установленной численности депутатов (часть 3); заседание совета правомочно, если на нем присутствуют не менее 50 (пятидесяти) процентов от числа избранных депутатов (часть 7).

Из решения территориальной избирательной комиссии Ломоносовского муниципального района с полномочиями избирательной комиссии муниципального образования Большеижорское городское поселение от 14 сентября 2015 года N 24/227 "Об установлении общих результатов выборов депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение четвертого созыва" следует, что в результате выборов в совет депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение, состоявшихся 13 сентября 2015 года, избрано 10 депутатов (Бортник С.И, Ж, Н, Д, П, Е, Рыбалко Д.В, С, Ч, Щ.).

В связи с досрочным прекращением полномочий депутата Рыбалко Д.В. решением совета депутатов от 3 июня 2020 года N 28, по состоянию на дату принятия оспариваемого решения совет депутатов действовал в составе девяти депутатов.

Как следует из протокола заседания совета депутатов от 2 сентября 2020 года N 10, на котором присутствовало 7 депутатов (Бортник С.И, Ж, П, Н, Щ, С, Ч.), то есть более 50% от числа избранных (10 депутатов), за принятие оспариваемого решения проголосовало 7 депутатов (большинство от числа как присутствующих, так и от установленной численности депутатов), что согласуется с положениями части 5 статьи 40 Устава. Как следует из данного протокола замечаний от депутатов относительно проекта оспариваемого решения и неизвещения о его рассмотрении на данном заседании, не поступало.

Проверяя доводы административного иска о нарушении процедуры созыва и подготовки заседания совета депутатов от 2 сентября 2020 года, отсутствии кворума на данном заседании, суд первой инстанции исследовал протоколы заседаний совета депутатов от 26 августа 2020 года N 9 и от 2 сентября 2020 года N 10, листы регистрации депутатов, явившихся на заседания в вышеуказанные даты, допросил в качестве свидетелей депутатов совета депутатов четвертого созыва П, Н, Ж, С, Щ, присутствующего на заседании совета депутатов от 2 сентября 2020 года заместителя главы администрации муниципального образования Большеижорское городское поселение К..

Оценив представленные письменные доказательства, показания свидетелей, суд первой инстанции пришел к выводу, что заседание совета депутатов от 2 сентября 2020 года являлось правомочным, оспариваемое решение принято большинством голосов.

Оснований не согласиться с данной оценкой судебная коллегия не усматривает, поскольку она осуществлена по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Результаты оценки доказательств суд отразил в решении, в котором привел мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, а другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.

Доводы апелляционной жалобы в этой части сводятся к переоценке собранных по делу доказательств, оснований для которой суд апелляционной инстанции не усматривает.

В части 1 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Аналогичные положения содержатся в частях 1 и 2 статьи 40 Устава.

Частью 11 статьи 20 названного Устава предусмотрено, что порядок созыва, подготовки и проведения заседаний совета депутатов, рассмотрения и принятия решений советом депутатов устанавливаются регламентом совета депутатов, утверждаемым решением совета депутатов.

На дату принятия оспариваемого решения действовал регламент совета депутатов, утвержденный решением совета депутатов от 8 сентября 2006 года N 20, который предусматривал направление проекта нормативного правового акта в постоянную комиссию совета депутатов в соответствии с ее компетенцией, которая оценивает содержательную часть и актуальность принятия внесенного проекта нормативного акта совета депутатов (статья 43), последующее направление профильной комиссией текста проекта нормативного акта со своим решением и заключением председателю совета депутатов для рассмотрения о включении проекта нормативного акта в проект повестки дня заседания совета депутатов (статья 44), рассмотрение проектов нормативных актов в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или нормативными актами совета депутатов (статья 46).

Из материалов дела усматривается, что проект оспариваемого нормативного правового акта внесен на рассмотрение совета депутатов главой муниципального образования, предварительно рассмотрен на заседании комиссии по законности, правопорядку, совершенствованию местного самоуправления, контролю над исполнением решений Совета депутатов и депутатской этики совета депутатов 28 августа 2020 года, созданной и утвержденной решением совета депутатов от 7 октября 2015 года N 06, которая данный проект одобрила.

Судебная коллегия, учитывая разъяснения, содержащиеся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", считает необходимым отметить, что основанием для признания недействующим нормативного правового акта могут являться лишь существенные нарушения нормативного правового акта, регулирующего процедуру принятия актов данного вида, в связи с чем доводы представителя административного истца относительно недостоверности представленных сведений о проведении заседания комиссии по законности, правопорядку, совершенствованию местного самоуправления, контролю над исполнением решений Совета депутатов и депутатской этики совета депутатов 28 августа 2020 года, составе этой комиссии, не могут являться достаточным основанием для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта по мотиву нарушения процедуры его принятия.

Поскольку замечаний и предложений при обсуждении проекта оспариваемого решения от депутатов не поступало, учитывая положения статьи 47 регламента совета депутатов, утвержденного решением совета депутатов от 8 сентября 2006 года N 20, вопреки доводам дополнений к апелляционной жалобе, достаточных оснований для вывода о том, что решение от 2 сентября 2020 года N 34 не могло быть принято на заседании совета депутатов 2 сентября 2020 года, не имеется.

Решение от 2 сентября 2020 года N 34 подписано главой муниципального образования Большеижорское городское поселение, опубликовано в печатном издании "Балтийский луч".

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания недействующим оспариваемого решения по мотиву нарушения процедуры его принятия.

Содержащиеся в дополнениях к апелляционной жалобе доводы относительно необходимости принятия решения от 2 сентября 2020 года N 34 в порядке, предусмотренном частями 4 и 5 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, в связи с наличием в нем положений, которые подлежат отражению исключительно в уставе муниципального образования, не могут быть признаны состоятельными, поскольку приведенные нормы регламентируют порядок принятия исключительно устава муниципального образования, которым оспариваемый нормативный акт не является.

При этом положения статей 2, 4, 7, 10-22, 32-35, 46 Регламента, которые, как полагает административный истец, регламентируют вопросы, подлежащие определению исключительно в уставе муниципального образования, должны были быть проверены, равно как и иные нормы Регламента, с учетом его оспаривания в полном объеме, на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что судом первой инстанции, ограничившимся проверкой лишь положений пункта 2 статьи 9, пункта 1 статьи 12, пункта 3 статьи 13, пункта 8 статьи 14 Регламента, сделано не было.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объёме.

К одному из обстоятельств, которое суд обязан выяснить при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации относит соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в пункте 34 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" выражена правовая позиция о том, что если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Поскольку согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, части 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объёме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если установит, что оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Между тем, вопреки приведённым требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, суд не определил, какими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, урегулированы правоотношения, установленные в статьях 1-8, частях 1 и 3 статьи 9, статьях 10-11, частях 2-7 статьи 12, частях 1-2 статьи 13, частях 1-7 и 9 статьи 14, статьях 15-46 Регламента, не проанализировал правовые положения, содержащиеся в вышеуказанных нормах, и не проверил их на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку задачей судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов является обеспечение эффективной защиты не только административного истца, но и неопределённого круга лиц, а суд не устанавливал и не исследовал фактические обстоятельств дела в полном объеме, то есть обстоятельства соответствия всех правовых положений решения от 2 сентября 2020 года N 34 законодательству, имеющему большую юридическую силу, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене с направлением дела на новое рассмотрение, как постановленное с существенным нарушением норм процессуального права.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинградского областного суда от 3 июня 2021 года отменить, направить административное дело в тот же суд на новое рассмотрение в ином составе суда.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи