Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2021 г. по делу N 8а-6914/2021[88а-7462/2021]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 21 января 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Региональной общественной организации "Экологическая вахта Сахалина" к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, заместителю руководителя Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Амирханову А.М. о признании решения незаконным и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 9 октября 2020 года отказано в удовлетворении административного искового заявления Региональной общественной организации "Экологическая вахта Сахалина" (далее - РОО "Экологическая вахта Сахалина", общественная организация) к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор), заместителю руководителя Росприроднадзора Амирханову А.М. о признании незаконным решения от 15 января 2020 года N АА-10-03-33/557, принятого по обращениям административного истца от 15 января 2019 года N 44 и от 12 декабря 2019 года N 46; о возложении на Росприроднадзор обязанности предоставить РОО "Экологическая вахта Сахалина" полную и достоверную информацию на все вопросы, указанные в обращении от 15 января 2019 года N 44 в течение 10 рабочих дней со дня вступления решения суда в законную силу, а именно сообщить: поступали ли в Росприроднадзор в 2018 - 2019 годах обращения о выдаче разрешений в соответствии с Конвенцией о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения от 3 марта 1973 года (далее - СИТЕС, Конвенция) на вывоз из Российской Федерации особей моржа и выдавались ли соответствующие разрешения, если да, то сообщить, какие физические лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица либо их уполномоченные представители обращались с заявлением на выдачу разрешения СИТЕС на вывоз из Российской Федерации особей моржа в 2018 - 2019 годах; каким физическим лицам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, либо их уполномоченным представителям было отказано в выдаче такого разрешения, на каком основании, на вывоз в какую страну и скольких особей; каким физическим лицам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам либо их уполномоченным представителям были выданы такие разрешения, в каком количестве, на вывоз в какую страну и скольких особей; какими документами подтверждается законность добычи особей моржа (или законность

владения ими), на которые в период с 2018 - 2019 годы было выдано разрешение СИТЕС на вывоз из Российской Федерации (если было выдано); кто является получателем (импортером) экспортируемых моржей на основании представленного контракта (с указанием наименования зарубежного юридического или физического лица); в соответствии с заявлениями на выдачу разрешений СИТЕС, каким способом осуществлена или планируется транспортировка моржей.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 21 января 2021 года решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 9 октября 2020 года отменено, по делу принято новое решение, которым административное исковое заявление РОО "Экологическая вахта Сахалина" удовлетворено: признан незаконным ответ Росприроднадзора от 15 января 2020 года N АА-10-03-33/557; на административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть заявление РОО "Экологическая вахта Сахалина" от 12 декабря 2019 года по существу поставленных вопросов в течение 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу.

27 июля 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Росприроднадзора, поданная 6 июля 2021 года через Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи с допущенным судом апелляционной инстанции неправильным применением норм материального права, в связи с несоответствием выводов, изложенных в апелляционном определении, обстоятельствам дела, а также об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Представители участвующих в деле лиц, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судом апелляционной инстанции были допущены такого рода нарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ организация может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены её права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов организации или на неё незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанции, а также следует из материалов настоящего административного дела, 15 ноября 2019 года РОО "Экологическая вахта Сахалина" за исходящим N 44 направила запрос в Росприроднадзор о предоставлении информации относительно поступления и рассмотрения обращений о выдаче разрешений СИТЕС на вывоз из Российской Федерации особей моржа. Так, общественная организация просила административного ответчика сообщить: какие физические лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица либо их уполномоченные представители обращались с заявлением на выдачу разрешения СИТЕС на вывоз из Российской Федерации особей моржа в 2018 - 2019 годах; каким физическим лицам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, либо их уполномоченным представителям было отказано в выдаче такого разрешения, на каком основании, на вывоз в какую страну и скольких особей; каким физическим лицам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам либо их уполномоченным представителям были выданы такие разрешения, в каком количестве, на вывоз в какую страну и скольких особей; какими документами подтверждается законность добычи особей моржа (или законность владения ими), на которые в период с 2018 - 2019 годы было выдано разрешение СИТЕС на вывоз из Российской Федерации (если было выдано); кто является получателем (импортером) экспортируемых моржей на основании представленного контракта (с указанием наименования зарубежного юридического или физического лица); в соответствии с заявлениями на выдачу разрешений СИТЕС, каким способом осуществлена или планируется транспортировка моржей.

Письмом от 29 ноября 2019 года за исходящим N АА-10-03-32/33474 за подписью заместителя руководителя Росприроднадзора Амирханова А.М. РОО "Экологическая вахта Сахалина" было сообщено, что в 2018 - 2019 годах Росприроднадзор выдал три разрешения (сертификата) СИТЕС на вывоз из Российской Федерации особей моржа возрастом от 6 до 17 лет. Дополнительно заявителю было сообщено, что в соответствии с пунктом 7 статьи VIII Конвенции каждая сторона СИТЕС направляет ежегодные отчёты о выполнении СИТЕС, которые содержат в себе информацию: о количестве и видах выданных разрешений; наименование страны экспортёра и импортёра; наименование видов, включённых в Приложения I, II и III СИТЕС; количество, пол и описание образца. Соответствующие отчёты находятся в открытом доступе на официальном сайте СИТЕС https://cites.org/eng (база данных https://trade.cites.org/).

Посчитав, что Росприроднадзор не ответил на вопросы, изложенные в письме от 15 ноября 2019 года N 44, РОО "Экологическая вахта Сахалина" 12 декабря 2019 года за исходящим N 46 направила в Росприроднадзор повторное заявление, в котором просила дать полный ответ по существу на все поставленные в ранее направленном обращении вопросы в установленный законодательством срок и на государственном языке Российской Федерации. В качестве второго адресата в заявлении указывалась Генеральная прокуратура Российской Федерации, которую общественная организация просила провести проверку по фактам нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, законодательства о государственном языке Российской Федерации и привлечь к ответственности, в том числе и по статье 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, должностных лиц Росприроднадзора.

Ответом от 15 января 2020 года за исходящим N АА-10-03-33/557 за подписью заместителя руководителя Росприроднадзора Амирханова А.М. РОО "Экологическая вахта Сахалина" была продублирована информация, изложенная в письме от 29 ноября 2019 года за исходящим N АА-10-03-32/33474. Кроме того, общественной организации было сообщено, что официальными языками СИТЕС являются английский, французский и испанский, тогда как русский язык в число официальных языков СИТЕС не входит; информация по оказанию государственной услуги на выдачу разрешений (сертификатов) СИТЕС размещена в подразделе "Открытые данные" раздела "Открытая служба" официального сайта Росприроднадзора (http://data.gov.ru/opendata/7703381225-cites); с учётом положений пункта 6 части 1 статьи 20 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Федеральный закон от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ) Росприроднадзор вправе не предоставлять информацию о правовой оценке актов, анализа деятельности государственного органа или проведения иной аналитической работы, непосредственно не связанную с защитой прав направившего запрос пользователя информацией.

Разрешая заявленный административный спор по существу и признавая ответ Росприроднадзора от 15 января 2020 года N АА-10-03-33/557 законным и обоснованным, суд первой инстанций исходил из того, что административный ответчик в полном объёме и всесторонне рассмотрел запрос административного истца, предоставив по нему возможно полный объём информации и в установленный законом срок, при этом прав и законных интересов общественной организации обжалуемый ответ административного ответчика не нарушает.

Суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции, указав в апелляционном определении, что оснований для отказа в предоставлении запрашиваемой РОО "Экологическая вахта Сахалина" информации у Росприроднадзора не имелось, поскольку вопрос о правовой оценке актов органа государственной власти общественной организацией не ставился, необходимость проведения какой-либо аналитической работы со стороны административного ответчика отсутствовала. Ссылка в обжалуемом ответе на информацию, размещённую на официальном сайте СИТЕС, свидетельствует о нарушении Росприроднадзором требований действующего законодательства, обязывающего административного ответчика давать заявителям ответы на официальном языке Российской Федерации.

Между тем, по мнению судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, приведённые выводы судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда основаны на неверном применении норм материального права.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ) граждане (физические лица) и организации вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

В соответствии с пунктом 5.2.1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года N 400, на Росприроднадзор возложены функции административного органа по Конвенции в Российской Федерации в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб.

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 4 мая 2008 года N 337 "О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 года, в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб" определено, что вывоз с территории Российской Федерации видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции, кроме осетровых видов рыб, допускается при наличии разрешения (сертификата) Росприроднадзора, определенной административным органом, обеспечивающим выполнение обязательств Российской Федерации, вытекающих из СИТЕС в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб, выдаваемого в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; административный орган по Конвенции ведет реестр выдаваемых разрешений (сертификатов) на вывоз с территории Российской Федерации и ввоз на территорию Российской Федерации видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции, кроме осетровых видов рыб.

В соответствии с пунктом 2 Административного регламента Росприроднадзора предоставления государственной услуги по выдаче разрешения на вывоз из Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 года, кроме осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру, утверждённого Приказом Минприроды России от 30 июня 2015 года N 297 (далее - Административный регламент) заявителями при предоставлении государственной услуги по выдаче разрешения на вывоз из Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие СИТЕС, являются физические лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица либо их уполномоченные представители, обратившиеся с заявлением о предоставлении государственной услуги.

Информация о государственной услуге предоставляется заинтересованным лицам непосредственно в помещениях Росприроднадзора и его территориальных органов с использованием средств телефонной связи, электронного информирования, в рамках личного приёма, по почте, при ответе на письменное обращение, а также посредством размещения на официальных сайтах Росприроднадзора в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (www.gosuslugi.ru) (пункт 3 Административного регламента).

Из содержания писем РОО "Экологическая вахта Сахалина" от 15 ноября 2019 года N 44 и от 12 декабря 2019 года N 46 (в той части, в которой оно не было адресовано Генеральной прокуратуре Российской Федерации) следует, что они представляли собой запросы в адрес Росприроднадзора, в которых общественная организация фактически предлагала административному ответчику представить отчёт о проделанной работе в качестве административного органа по СИТЕС в 2018 - 2019 годах в части выданных разрешений (сертификатов) СИТЕС на вывоз из Российской Федерации особей моржа, включая полную информацию о количестве обращений и наименованиях заявителей, об отказах и принятых положительных решениях по этим обращениям, о документах, подтверждающих законность добычи особей моржа, об импортёрах и способах транспортировки моржей.

Следовательно, для целей рассмотрения запросов общественной организации необходимо применять положения Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Федеральный закон от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ).

В то же время, поскольку каких-либо конкретных сведений о фактах нарушений при выдаче разрешений (сертификатов) СИТЕС либо нарушений прав и законных интересов РОО "Экологическая вахта Сахалина" в указанных запросах не приводилось, и они не подпадают под понятие обращений (предложений, заявлений и жалоб) применительно к содержанию соответствующих понятий, приведённых в статье 4 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Из содержания части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации следует, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Между тем содержание приведенной конституционной нормы свидетельствует о том, что осуществление права на получение информации является не безусловным, а связывается с правилами, установленными законом.

В соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.

Статьёй 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ предусмотрено, что под "информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" понимается информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации.

В силу пункта 6 части 1 статьи 20 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не предоставляется в случае, если в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией.

Государственный орган, орган местного самоуправления вправе не предоставлять информацию о своей деятельности по запросу, если эта информация опубликована в средстве массовой информации или размещена в сети "Интернет" (часть 3 статьи 20 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ).

Несмотря на то, что РОО "Экологическая вахта Сахалина" не является надзорным органом по отношению к Росприроднадзору, а также не является заявителем при предоставлении государственной услуги по выдаче разрешения на вывоз из Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие СИТЕС (то есть не находилось во взаимодействии с данным органом государственной власти), в своих письмах от 15 ноября 2019 года N 44 и от 12 декабря 2019 года N 46 данная общественная организация предлагала Росприроднадзору предоставить сведения о каждом заявителе на выдачу разрешений (сертификатов) СИТЕС на вывоз из Российской Федерации особей моржа в 2018 - 2019 годах, о каждом принятом решении (как о выдаче разрешений (сертификатов) СИТЕС, так и об отказе в выдаче), обосновать законность добычи особей моржей, сообщить сведения о получателях моржей и о способе их транспортировки.

Исходя из системного анализа приведённых положений статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ и статьи 20 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ Росприроднадзор был вправе не предоставлять запрошенный массив информации в той мере, в которой он не являлся общедоступным и открытым для неограниченного круга лиц, лицу, которое не являлось заинтересованными в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешения на вывоз из Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции. В свою очередь, поскольку РОО "Экологическая вахта Сахалина" запрашивала информацию в рамках реализации полномочий административного ответчика как административного органа СИТЕС, Росприроднадзор был вправе указать в ответе ссылку на официальный сайт СИТЕС, на котором размещена общедоступная информация, касающаяся выполнения СИТЕС со стороны Российской Федерации. Данная ссылка не может расцениваться как предоставление заявителю информации не на русском языке.

Действующее законодательство не содержит положений, обязывающих органы государственной власти отвечать на все поставленные организациями в письменных запросах вопросы, включая и те, которые непосредственно не затрагивают их права и законные интересы.

Из содержания части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ для признания решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, незаконным необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие такого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; наличие нарушения прав и законных интересов заявителя, поскольку административное исковое заявление об оспаривании незаконных решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца с указанием на способ устранения допущенных нарушений.

В данном случае необходимой совокупности таких условий не имеется.

Обжалуемый ответ Росприроднадзора от 15 января 2020 года N АА-10-03-33/557 действующему законодательству, регламентирующему порядок доступа к информации о деятельности государственных органов, не противоречит.

При таких обстоятельствах судебная коллегия суда кассационной инстанции считает по существу верным решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 9 октября 2020 года.

В свою очередь, допущенные судом апелляционной инстанции нарушения при применении норм материального права повлекли принятие незаконного судебного постановления, которое подлежит отмене.

В силу положений пункта 4 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 21 января 2021 года отменить, оставить в силе решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 9 октября 2020 года.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи