Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 сентября 2021 г. по делу N 8а-14875/2021[88а-15141/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Городкова А.В, судей: Зеленского А.М, Корнюшенкова Г.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Перова И.В. на решение Прионежского районного суда Республики Карелия от 26 февраля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 17 мая 2021 года по административному делу N 2а-163/2021 по административному исковому заявлению Перова И.В. к администрации Прионежского муниципального района о признании решения незаконным, возложении обязанности совершить определенные действия.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя Перовой И.В. - Макаровой А.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Перова И.В. (далее также по тексту административный истец) обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации Прионежского муниципального района Республики Карелия (далее также по тексту административный ответчик, Администрация), согласно которому просила признать незаконными действия Администрации, выразившиеся в выдаче уведомления N240 от 24.12.2020 о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке (далее также по тексту Уведомление от 24.12.2020 N240), а также возложить на административного ответчика обязанность выдать уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером N. Исковые требования мотивированы тем, что административный истец на основании договора уступки прав аренды является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в районе д. "адрес" "адрес", относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения и имеющего вид разрешенного использования - "для индивидуального дачного строительства". 16.12.2020 Перова И.В. обратилась в Администрацию с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства на данном земельном участке.

Однако Уведомлением от 24.12.2020 N240 Администрация сообщила административному истцу о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на арендуемом ею земельном участке, поскольку согласно Правилам землепользования и застройки Заозерского сельского поселения земельный участок с кадастровым номером 10:20:0022403:168 расположен в территориальной зоне СХ-3 "Зона сельскохозяйственного использования (сельхозугодья)", для которой градостроительный регламент не установлен, а, следовательно, размещение объекта индивидуального жилищного строительства в вышеуказанной территориальной зоне не допускается. С указанным уведомлением не согласна Перова И.В, полагает его незаконным и нарушающим ее права, ссылаясь на то, что земельный участок изначально предоставлялся первоначальному арендатору в целях для индивидуального жилищного строительства, какие-либо ограничения прав арендатора по использованию такого земельного участка не установлены, указывает, что административным ответчиком не представлены доказательства, подтверждающие, что осуществление дачного строительства на таком земельном участке опасно для жизни или здоровья людей, окружающей среды, объектов культурного наследия. Кроме того административный истец ссылается на то, Правила землепользования и застройки Заозерского сельского поселения Прионежского муниципального района Республики Карели утверждены решением Совета Прионежского муниципального района Республики Карелия 17.09.2019 15, однако при принятии и или изменения Правил землепользования и застройки, которыми изменено территориальное зонирование у пользователя земельного участка сохраняется возможность продолжать использование земельного участка, имевшее место до такого изменения. Ссылаясь на указанные обстоятельства, на положения статей 36, 37 Градостроительного кодекса РФ, статей 40, 41 Земельного кодекса РФ, Перова И.В. обратилась в суд с настоящими исковыми требованиями.

Решением Прионежского районного суда Республики Карелия от 26 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 17 мая 2021 года, в удовлетворении административного иска отказано.

На вступившие в законную силу судебные постановления административный истец подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

Распоряжением Правительства Республики Карелия от 14 мая 2009 г. N 173р-П (далее - распоряжение от 14 мая 2009 г.) осуществлен перевод земельного участка с кадастровым номером 10:20:0022403:68 (далее - участок 68) из состава земель запаса в земли сельскохозяйственного назначения.

Постановлением от 8 октября 2009 г. N 2807 (далее - постановление от 8 октября 2009 г.) Администрацией утверждена схема расположения земельных участков, образованных в результате раздела участка 68, с установлением площади 15 образованных участков 1500 кв.м каждого, с разрешенным использованием "индивидуальное дачное строительство" с определением категории земель "земли сельскохозяйственного назначения".

С учетом распоряжения от 14 мая 2009 г. и постановления от 8 октября 2009 г. межевым планом от 12 октября 2009 г. произведен раздел участка 68 с образованием, в том числе, спорного участка, который 8 декабря 2009 г. был поставлен на государственный кадастровый учет.

Постановлением Администрации от 26 января 2010 г. N 159 спорный участок, относящийся к землям сельскохозяйственного назначения, предоставлен правопредшественнику административного истца сроком до 26 января 2020 г. с видом разрешенного использования "для индивидуального дачного строительства".

На основании указанного постановления 15 февраля 2010 г. между Администрацией и правопредшественником Перовой И.В. был подписан договор аренды спорного участка (далее - договор от 15 февраля 2010 г.), относящегося к категории земель с видом разрешенного использования "для индивидуального дачного строительства" сроком до 26 января 2020 г. Указанный договор зарегистрирован в ЕГРН 1 апреля 2010 г.

Решением XXI сессии II созыва Совета Заозерского сельского поселения от 26 марта 2013 г. N 3 утверждены Правила землепользования и застройки Заозерского сельского поселения (далее - ПЗЗ Заозерского поселения 2013 г.), которым были утверждены карты градостроительного зонирования только населенных пунктов, в том числе, д. Суйсарь, притом что местность, на которой расположен спорный участок, в границы указанного населенного пункта не вошла, территориальная зона в отношении него определена не была.

В соответствии с картами территориального зонирования ПЗЗ Заозерского поселения 2019 г, утвержденными 17 сентября 2019 г, местность, на которой располагается спорный участок, отнесена к зоне СХ-3 "Зона сельскохозяйственного использования (сельхозугодья)", в отношении которой градостроительные регламенты установлены не были со ссылкой на ГрК РФ.

По договору от 25 сентября 2020 г. (далее - договор от 25 сентября 2020 г.) административный истец приобрела права и обязанности арендатора по договору от 15 февраля 2010 г, о чем 12 октября 2020 г. в ЕГРН внесена соответствующая запись.

Административный истец обратилась с уведомлением от 16 декабря 2020 г. (далее - уведомление от 16 декабря 2020 г.), согласно которому на спорном участке планируется строительство объекта индивидуального дачного строительства с площадью застройки 70 кв.м, высотой 5, 2 м, с 1 надземным этажом.

По результатам рассмотрения указанного уведомления оспариваемым уведомлением административный истец была уведомлена о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на спорном участке, поскольку согласно градостроительному регламенту ПЗЗ Заозерского поселения 2019 г. спорный участок расположен в территориальной зоне СХ-3 "Зона сельскохозяйственного использования (сельхозугодья)", для которой в соответствии с ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются, что исключает размещение объекта индивидуального жилищного строительства в указанной территориальной зоне.

В соответствии с актуальными на момент принятия оспариваемого уведомления сведениями ЕГРН спорный участок относится к категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" и имел вид разрешенного использования "для индивидуального дачного строительства, для ведения дачного хозяйства".

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции согласился с выводами Администрации, основываясь на положениях ст.ст. 7, 77, 79, 85 ЗК РФ, ст. 36 ГрК РФ, ПЗЗ Заозерского поселения 2019 г.

Суд апелляционной инстанции признал эти выводы правильными по следующим основаниям.

В силу чч. 1 и 2 ст. 51.1 ГрК РФ по общему правилу в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (далее - объекта ИЖС или садового домика) застройщик подает в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство, в том числе, орган местного самоуправления, уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта ИЖС или садового дома (далее также - уведомление о планируемом строительстве) по форме, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, с указанием сведений о кадастровом номере земельного участка, о планируемых параметрах объекта ИЖС или садового дома, в целях строительства или реконструкции которых подано уведомление о планируемом строительстве, в том числе об отступах от границ земельного участка.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение семи рабочих дней со дня поступления уведомления о планируемом строительстве запрашивает в порядке межведомственного взаимодействия правоустанавливающие документы на земельный участок, проводит проверку соответствия указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта ИЖС или садового дома предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным настоящим Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве, а также допустимости размещения объекта ИЖС или садового дома в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и направляет застройщику уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта ИЖС или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта ИЖС или садового дома на земельном участке либо о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта ИЖС или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта ИЖС или садового дома на земельном участке по форме, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (чч. 4 и 7 ст. 51.1 ГрК РФ).

В целях поддержания баланса прав и законных интересов всех участников градостроительных правоотношений (в том числе, имея ввиду установленную ч. 15 ст. 51.1 ГрК РФ ответственность казны соответствующего публично-правового образования за убытки, причиненные застройщику сносом или приведением в соответствие с установленными требованиями объекта ИЖС или садового дома, построенных или реконструированных в соответствии с параметрами, указанными в уведомлении о планируемом строительстве), законодатель в ч. 10 ст. 51.1 ГрК РФ формализовал основания для направления указанного в обозначенной выше части уведомления, установив в качестве такового, в том числе, недопустимость размещения указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта ИЖС или садового дома в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

Факт нахождения земельного участка в территориальной зоне СХ-3 "Зона сельскохозяйственного использования (сельхозугодья)", на которую не распространяется действие градостроительных регламентов и, как следствие, не допускается строительство объекта ИЖС или садового дома, подтверждается действующими на момент вынесения оспариваемого уведомления документами территориального планирования Заозерского сельского поселения.

Вопрос о правомерности установления той или иной территориальной зоны в отношении спорного участка, а также наличие или отсутствие градостроительных регламентов в соответствующей территориальной зоне, подлежит разрешению в порядке абстрактного нормоконтроля.

Согласно п. 2 ст. 260 ГК РФ на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением.

Исходя из п. 1 ст. 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (п. 2 ст. 260 ГК РФ).

В силу пп. 2 п. 1 ст. 40, п. 1 ст. 41 ЗК РФ, в том числе, арендатор земельного участка имеет право возводить жилые, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно- гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В соответствии со ст. 7 ЗК РФ земли по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для каждой категории целевым назначением. К числу самостоятельных категорий отнесены земли сельскохозяйственного назначения (пп. 1 п. 1).

Согласно п. 1 ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, а в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются, в том числе, сельскохозяйственные угодья (п. 2 ст. 77 ЗК РФ).

Абзацем первым п. 1 ст. 78 ЗК РФ установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

При этом п. 1 ст. 79 ЗК РФ установлено, что сельскохозяйственные угодья (включая сенокосы, пастбища, залежи), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, в связи с чем в силу п. 6 этой же статьи установлен запрет на включение сельскохозяйственных угодий в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также их использование для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Указанные законоположения регулируют цели использования земель сельскохозяйственного назначения в целом и сельскохозяйственных угодий в частности, различными субъектами землепользования, в том числе гражданами, и направлены на защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, в том числе, охрану земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Вопреки утверждению административного истца, какого-либо акта органа исполнительной власти Республики Карелия о переводе земель, из которых образован спорный участок, в земли иной, нежели чем категория земель сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 7 ЗК РФ), не принималось.

Согласно ч. 1, п. 1 ч. 9 ст. 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться, помимо прочих, зоны сельскохозяйственного использования, в состав которых также включаются зоны сельскохозяйственных угодий (в том числе, сенокосы, пастбища, залежи), при этом ч. 6 ст. 36 ГрК РФ определено, что градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Поскольку ПЗЗ Заозерского поселения 2013 г. земли и земельные участки, расположенные за пределами населенных пунктов, не были отнесены ни к одной из территориальных зон, и, как следствие, в их отношении градостроительные регламенты не устанавливались, ПЗЗ Заозерского поселения 2019 г, которыми спорный участок включен в территориальную зону СХ-3 "Зона сельскохозяйственного использования (сельхозугодья)" также без установления градостроительных регламентов не могут рассматриваться как новое правовое регулирование, изменившее правовой режим спорного участка.

При этом из п. 1 ч. 3 ст. 6, чч. 1 и 2 ст. 23, ч. 7 ст. 54 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 217-ФЗ) следует, что строительство объектов капитального строительства на садовых земельных участках (в том числе, ранее имевших вид разрешенного использования "для ведения дачного хозяйства" и "для дачного строительства") допускается только в случае, если такие земельные участки включены в предусмотренные правилами землепользования и застройки территориальные зоны, применительно к которым утверждены градостроительные регламенты, предусматривающие возможность такого строительства, а предельные параметры разрешенного строительства зданий и сооружений, строительство которых осуществляется на садовых земельных; участках, определяются указанными градостроительными регламентами и не должны противоречить параметрам, установленным п. 39 ст. 1 ГрК РФ.

Кроме того, прямой запрет на использование сельскохозяйственных угодий для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке прямо установлен п. 6 ст. 79 ЗК РФ.

Соответственно, какое-либо строительство на спорном участке, в отношении которого градостроительные регламенты никогда не допускали возведение объектов капитального строительства, запрещено.

Часть 8 ст. 36 ГрК РФ действительно содержит положение о том, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Вместе с тем, из ч. 9 этой же статьи вытекает, что указанное право распространяется лишь на эксплуатацию уже построенных объектов капитального строительства, любая их реконструкция, то есть изменение этих объектов, может осуществляться только путем приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, а изменение видов разрешенного использования может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом (п. 34 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2019)).

Какие-либо объекты капитального строительства на спорном участке отсутствуют, в связи с чем положения ч. 8 ст. 36 ГрК РФ на возникшие правоотношения не распространяются.

Под дальнейшим использованием земельных участков, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, понимается их использование для целей, не связанных со строительством или реконструкцией объектов капитального строительства, что с очевидностью вытекает из ч. 9 этой же статьи и прямо установлено пп. 2 п. 1 ст. 40, п. 1 ст. 41 ЗК РФ, которыми право возводить объекты капитального строительство обусловлено целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием, а также соблюдением требований градостроительных регламентов.

Само по себе то обстоятельство, что судом первой инстанции были применены не указанные общие нормативные предписания (включая п. 2 ст. 260, п. 1 ст. 263 ГК РФ), а специальные положения абзаца шестого п. 4 ст. 85 ЗК РФ, устанавливающие запрет на строительство новых объектов недвижимости с отступлением от градостроительных регламентов на земельных участках, образованных из земель населенных пунктов, не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения.

То обстоятельство, что до настоящего времени данные об установленных ПЗЗ Заозерского поселения 2019 г. территориальных зонах (в том числе, территориальной зоне СХ-3 "Зона сельскохозяйственного использования (сельхозугодья)") не внесены в установленном ст. 34 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" порядке в ЕГРН, не отменяет и не изменяет введенный указанным нормативным правовым актом правовой режим в отношении спорного участка.

Разрешая заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций дали надлежащую оценку всем юридически значимым обстоятельствам по делу. Неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебных актов, по настоящему административному делу не допущено. Суды правильно применили закон, подлежащий применению, и постановили судебные акты, отвечающие нормам материального права при соблюдении требований процессуального законодательства.

Доводы кассационной жалобы, по существу, направлены на переоценку обстоятельств, установленных судами при вынесении обжалуемых актов, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены ранее судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные выводы и выводы суда, в связи с чем, признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права, и не могут служить основанием для отмены состоявшихся по делу судебных актов в кассационном порядке.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Прионежского районного суда Республики Карелия от 26 февраля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 17 мая 2021 года по административному исковому заявлению Перова И.В. к администрации Прионежского муниципального района о признании решения незаконным, возложении обязанности совершить определенные действия, оставить без изменения, кассационную жалобу Перова И.В. - без удовлетворения.

Решение Прионежского районного суда Республики Карелия от 26 февраля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 17 мая 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное определение изготовлено 29 сентября 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: