Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2021 г. по делу N 66а-2903/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Бушминой А.Е.

судей

Савинова К.А, Рогожиной Е.В.

при секретаре

ФИО6

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Савельевой Ирины Владиславовны к Чебоксарскому городскому Собранию депутатов Чувашской Республики о признании нормативного правового акта недействующим в части, по апелляционной жалобе Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 10 июня 2021 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Бушминой А.Е, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 3 марта 2016 года N 187, опубликованном 10 марта 2016 года в периодическом печатном издании "Вестник органов местного самоуправления города Чебоксары" N 4 (158), 11 марта 2016 года на официальном сайте города Чебоксары в информационно-телекоммуникационной сети Интернет" http://gcheb.cap.ru/, утверждены Правила землепользования и застройки Чебоксарского городского округа, разработанные АО "РосНИПИУрбанистики" в 2015 году (далее - Правила землепользования и застройки).

Административный истец Савельева И.В. обратилась в Верховный Суд Чувашской Республики с вышеуказанным административным исковым заявлением, в обоснование которого указала, что ей на праве собственности принадлежит земельный участок Nа по "адрес", право собственности на который зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ, земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет с кадастровым номером "данные изъяты" без уточнения границ. В ходе выполнения кадастровых работ по уточнению местоположения границ и площади указанного земельного участка выяснилось, что фактическая площадь землепользования на 203 кв. м больше зарегистрированной, границы уточняемого земельного участка на 203 кв. м накладываются на смежный земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" для рекреационной деятельности (зона Р), находящегося в муниципальной собственности, между тем, именно в этой части земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты"3 располагается принадлежащий административному истцу сарай площадью 43, 6 кв. м (литер Д по техническому паспорту 2008 года).

Согласно карте градостроительного зонирования, утвержденной Правилами землепользования и застройки, часть земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" располагается в двух территориальных зонах (Ж-1 и Р), что в силу требований пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации является недопустимым, отнесение земельного участка к двум территориальным зонам нарушает права административного истца, создает препятствия для осуществления права свободного владения, пользования и распоряжения земельным участком с расположенными на нем жилым домом и постройками, снижает уровень правовых гарантий прав и законных интересов правообладателя земельного участка по существующему и планируемому использованию земельного участка.

Административный истец Савельева И.В. с учетом измененных требований просила суд признать недействующим с момента принятия Приложение - Карту градостроительного зонирования к Решению Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 3 марта 2016 года N 187 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Чебоксарского городского округа, разработанных АО "РосНИПИУрбанистики" в 2015 году" в части установления территориальной зоны рекреационного значения (Р) в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 10 июня 2021 года административное исковое заявление Савельевой Ирины Владиславовны удовлетворено. Признано недействующим с момента вступления настоящего решения суда в законную силу Приложение к Правилам землепользования и застройки Чебоксарского городского округа, разработанным АО "РосНИПИУрбанистики" в 2015 году и утвержденным решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 3 марта 2016 года N 187, - карта градостроительного зонирования в части установления территориальной зоны рекреационного назначения (Р) в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в Вестнике органов местного самоуправления "адрес".

В апелляционной жалобе Чебоксарское городское Собрание депутатов Чувашской Республики просило решение Верховного Суда Чувашской Республики от 10 июня 2021 года отменить.

Административный истец Савельева И.В. представила возражения относительно апелляционной жалобы, в которых просила решение Верховного Суда Чувашской Республики от 10 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Прокурор, участвовавший в деле в суде первой инстанции, представил возражения относительно апелляционной жалобы, в которых полагал, что решение суда подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриев М.С, полагал, необходимым в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, решение суда оставить без изменения.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав заключение прокурора, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Положениями пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) и пунктом 3 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что утверждение генерального плана поселения и правил землепользования и застройки поселения относится к вопросам местного значения поселения; утверждение генерального плана городского округа и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Порядок подготовки и утверждения Правил землепользования и застройки регламентирован статьями 30 - 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Подготовка Правил землепользования и застройки предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся рассмотрение комиссией предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки с подготовкой заключения, принятие решения главой местной администрации городского округа о подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки, обязательное согласование проекта в случаях, предусмотренных стать 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях, принятие решения представительным органом местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту Правил землепользования и заключения о результатах таких публичных слушаний об утверждении Правил или об отклонении проекта Правил и о направлении его главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1). При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного Кодекса Российской Федерации установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Согласно положениям статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон при подготовке правил землепользования и застройки устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков, определенных данным Кодексом территориальных зон, сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Законом Чувашской Республики от 24 ноября 2004 года N 37 "Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального округа и городского округа" муниципальное образование город Чебоксары наделено статусом городского округа.

Согласно Уставу муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики, принятому решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чебоксарской Республики от 30 ноября 2005 года N 40, Чебоксарское городское Собрание депутатов является представительным органом города Чебоксары, обладающим правом представлять интересы населения, принимать от его имени решения, действующие на территории города Чебоксары (статья 30).

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 3 марта 2016 года N 187 утверждены Правила землепользования и застройки Чебоксарского городского округа, разработанных АО "РосНИПИУрбанистики" в 2015 году.

Из материалов дела следует, что 29 июля 2011 года за административным истцом на основании договора купли-продажи от 19 июля 2011 года, зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", находящийся по адресу: "адрес", площадью 427 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для обслуживания индивидуального жилого дома, и на расположенный на этом земельном участке жилой дом площадью 74, 5 кв. м. По вышеуказанному договору к Савельевой И.В. вместе с правом собственности на жилой дом перешло и право собственности на надворные постройки, в число которых входит керамзитобетонный сарай площадью 43, 6 кв. м (т.1 л.д.95-106), который согласно техническому паспорту от 28 февраля 2008 года значится под литерой Д и отображен на плане земельного участка (т.1 л.д.107-126).

В 2019 года при проведении кадастровых работ по уточнению местоположения границ и площади земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" установлено, что площадь земельного участка по данным Единого государственного реестра недвижимости составляет 427 кв. м, однако имеются отклонения фактической площади от зарегистрированной более чем на 200 кв. м, площадь фактически используемого ФИО1 земельного участка налагается на земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" и на земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты". При этом земельный участок с административного истца находится в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), а также частично попадает в территориальную зону рекреационного назначения (Р), установленную по границе земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" (т.1 л.д.127, т.2 л.д.6-19, 34-36, 172-175).

Согласно акту осмотра от 11 марта 2020 года на удалении от "адрес" на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" находится капитальное строение (т.3 л.д.4).

В ходе рассмотрения Калининским районным судом г. Чебоксары гражданского дела N (N) установлено, что в 2006 году на основании Оценочной описи земельных участков 2005 года земельный участок по адресу: "адрес" "А" поставлен на кадастровый учет с кадастровым номером "данные изъяты" как ранее учтенный, без уточнения местоположения его границ, декларированной площадью 427 кв. м, с видом разрешенного использования "для обслуживания индивидуального жилого дома, для индивидуальной застройки".

Смежный земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты"3 поставлен на кадастровый учет в 1998 году как ранее учтенный, площадью 623 649 кв. м, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "в рекреационных целях, для объектов общественно-делового назначения". В Едином государственном реестре недвижимости содержатся сведения о местоположении границ (координатах характерных точек границ), которые не соответствуют установленным требованиям к описанию местоположения границ земельного участка (погрешности координат). ДД.ММ.ГГГГ на земельный участок зарегистрировано право муниципальной собственности.

Согласно заключению судебной землеустроительной экспертизы N от ДД.ММ.ГГГГ площадь в существующих границах фактически используемого земельного участка по адресу: "адрес" составляет 636 кв. м с учетом погрешности определения площади земельного участка равной 3 кв. м, фактические границы и площадь земельного участка не соответствуют сведениям, содержащимся в правоустанавливающих и правоподтверждающих документах, материалах землеустроительных, кадастровых или реестровых дел в отношении этого земельного участка. Первый участок несоответствия расположен вдоль фасадной границы земельного участка. Фактическая граница земельного участка, проходящая по фасадному ограждению и фасадной стороне гаража, накладывается на границу земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты". От смежной границы земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты" фактическая граница земельного участка сместилась на территорию земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" на величину до 14, 4 м и занята в восточной части территории сараем. Поскольку существующий сарай, расположенный восточнее жилого "адрес", был зафиксирован в техническом паспорте 28 февраля 2008 года, после определения и согласования координат смежной границы земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты":45, а занимаемая территория не была включена в указанные на плане границы земельного участка и согласованные в 1997 году границы земельного участка, данное несоответствие границ связано со строительством сарая восточнее жилого "адрес" после даты проведенной инвентаризации, включающей определение и согласование фактических границ земельных участков по состоянию на 1997 год.

В целях уточнения местоположения границы и площади спорного земельного участка, а также в связи с исправлением реестровой ошибки в отношении площадей смежных с ним находящихся в муниципальной собственности земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", по заказу Савельевой И.В. были проведены кадастровые работы. По результатам межевания от 12 января 2021 года границы земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" согласованы со смежным землепользователем - администрацией "адрес".

Из заключения кадастрового инженера Никитина Г.О. следует, что в ходе выполнения кадастровых работ было выявлено наложение земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты", что можно отнести к реестровой ошибке в определении границ этих участков, так как они установлены без измерений на местности и без учета сложившегося землепользования. Уточняемый земельный участок находится в территориальной зоне Ж-1, однако частично попадает в зону Р, в которой находится земельный кадастровым номером "данные изъяты" (т.3 л.д.67-89).

Вступившим ДД.ММ.ГГГГ в законную силу заочным решением Калининского районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ смежная граница между земельным участком с кадастровым номером "данные изъяты", расположенным по адресу: "адрес" "А", и земельными участками с кадастровыми номерами "данные изъяты"3, признана согласованной в определенных точках (с приведением их координат), установленных в межевом плане от 12 января 2021 года (т.3 л.д.20-23).

По состоянию на ДД.ММ.ГГГГ новые сведения об уточненной (633 кв. м) площади и границах земельного участка с кадастровым "данные изъяты" внесены в Единый государственный реестр недвижимости (т.3 л.д.50-56).

Суд первой инстанции, проанализировав положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7, статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Закона Чувашской Республики от 24 ноября 2004 года N 37 "Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального округа и городского округа", Устава муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики, сделал верный вывод об отсутствии нарушений требований к форме оспариваемого нормативного правового акта, компетенции представительного органа местного самоуправления поселения на принятие оспариваемого нормативного правового акта, процедуре его принятия, опубликования и вступления в силу на дату его издания, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления принят уполномоченным представительным органом муниципального образования - Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики и в пределах предоставленных полномочий на решение вопросов местного значения, порядок принятия Правил землепользования и застройки, предусмотренные статьями 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, соблюдены, таким образом, с учетом изложенного, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, оспариваемый нормативно правовой акт официально опубликован в установленном порядке и на дату рассмотрения дела является недействующим.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что согласно карте градостроительного зонирования земельный участок административного истца находится в двух территориальных зонах, что противоречит закону и создает неопределенность правового режима земельного участка, при этом виду использования земельного участка не соответствует зона Р, однако на момент утверждения Правил земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" стоял на кадастровом учете, его границы установлены не были, но фактическое землепользование и сарай, в тех границах, которые в 2021 году, существовали, а в отношении площади и местоположения границ земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" имелась реестровая ошибка, в связи с чем факт уточнения площади и границ земельного участка административного истца только в 2021 году не свидетельствует о законности установления в отношении существовавшего землепользования двух территориальных зон.

Указанные выводы суда первой инстанции являются обоснованными, соответствуют материалам дела, сделаны с учетом оценки представленных доказательств и основаны на правильном применении законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика о том, что пунктом 4 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрен досудебный порядок внесения изменений в Правила землепользования и застройки, судебная коллегия отклоняет по следующим основаниям.

В силу пункта 1 части 1 статьи 196 КАС РФ суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если административным истцом не соблюден досудебный порядок урегулирования административных споров, установленный федеральным законом для данной категории административных дел.

Для административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами федеральным законом не предусмотрен досудебный порядок урегулирования административных споров.

Ссылка административного истца на то, что пунктом 4 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность внесения изменений в правила землепользования и застройки не свидетельствует о наличии досудебного порядка по административным делам, рассматриваемым в порядке главы 21 КАС РФ, поскольку предметом настоящего спора является оспаривание нормативного правового акта, а не требование о внесение изменений в Правила землепользования и застройки.

Другие доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административным ответчиком в суде первой инстанции, которым в соответствии со статьей 84 КАС РФ в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований для несогласия с которой судебная коллегия не усматривает.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 10 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в течение шести месяцев в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) через Верховный Суд Чувашкой Республики.

Мотивированное апелляционное определение составлено 12 октября 2021 г.

Председательствующий

Судьи