Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 13 октября 2021 г. по делу N 8а-21519/2021[88а-21331/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Сказочкина В.Н, судей Алексеева Д.В, Волынчук Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 7 сентября 2021 года кассационную жалобу Заболотских А.В. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Марий Эл от 6 мая 2021 года по административному делу N 2а-333/2021 по административному исковому заявлению Заболотских Андрея Владимировича к первому заместителю прокурора Республики Марий Эл Талипову Д.Х, прокуратуре Республики Марий Эл о признании действий незаконными, возложении обязанности рассмотреть обращение по существу с принятием процессуального решения.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Сказочкина В.Н, изложившего обстоятельства административного дела, содержание обжалуемого судебного постановления и доводы кассационной жалобы, объяснения Заболотских А.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения прокурора Мигунова В.Ю, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 29 января 2021 года, административное исковое заявление Заболотских А.В. удовлетворено, признаны незаконными действия первого заместителя прокурора Республики Марий Эл Талипова Д.Х, выразившиеся в направлении обращения Заболотских А.В. о возбуждении дела об административном правонарушении, поданного 5 августа 2020 года, в адрес министра Республики Марий Эл - полномочного представителя Главы Республики Марий Эл; признано незаконным бездействие прокуратуры Республики Марий Эл, выразившееся в ненадлежащем процессуальном рассмотрении обращения Заболотских А.В. о возбуждении дела об административном правонарушении, поданного 5 августа 2020 года; на прокуратуру Республики Марий Эл возложена обязанность рассмотреть обращение Заболотских А.В. о возбуждении дела об административном правонарушении и принять по нему процессуальное решение в соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Марий Эл от 6 мая 2021 года решение Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 29 января 2021 года отменено, в удовлетворении административных исковых требований Заболотских А.В. отказано.

В кассационной жалобе Заболотских А.В. ставит вопрос об отмене судебного постановления апелляционной инстанции, указывая на необоснованность вывода суда о том, что прокуратура Республики Марий Эл не вправе была рассматривать его обращение, поскольку оно содержало ссылку на положения Закона Республики Марий Эл от 4 декабря 2002 года N 43-3 "Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл". Указывает, что фактически судом апелляционной инстанции был поставлен под сомнение принцип законности при рассмотрении дела.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела были допущены.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признаёт их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Судами установлено, что 5 августа 2020 года депутат Государственного Собрания Республики Марий Эл Заболотских А.В. обратился в прокуратуру Республики Марий Эл с заявлением N 06-08/2020 о возбуждении в отношении начальника Управления ГИБДД МВД по Республике Марий Эл дела об административном правонарушении в связи с неисполнением требований положений статьи 17.1. Закона Республики Марий Эл от 15 февраля 1994 года N 43-III "О статусе Депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл", а именно, в течение 30 дней не дан ответ на запрос депутата.

Заявитель также указал, что ответственность за совершение административного правонарушения предусмотрена Законом Республики Марий Эл от 4 декабря 2002 года N 43-3 "Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл".

Письмом первого заместителя прокурора Республики Марий Эл Талипова Д.Х. от 11 августа 2020 года N 07-р-2020 заявителю сообщено, что в соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации") его обращение по вопросу возбуждения административного производства и привлечения к административной ответственности за воспрепятствование деятельности депутата направлено для рассмотрения министру Республики Марий Эл - полномочному представителю Главы Республики Марий Эл по подведомственности.

В письме от 11 сентября 2020 года министр Республики Марий Эл - полномочный представитель Главы Республики Марий Эл сообщил заявителю об отсутствии у него полномочий по привлечению к ответственности должностных лиц федеральных органов государственной власти.

Удовлетворяя административное исковое заявление, сославшись на положения части 1 статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статей 10, 22, 25, 27 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"), суд первой инстанции пришёл к выводу, что возбуждение дела об административном правонарушении, предусмотренное статьёй 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, прямо отнесено к полномочиям прокурора, оснований для перенаправления обращения Заболотских А.В. министру Республики Марий Эл - полномочному представителю Главы Республики Марий Эл для рассмотрения по подведомственности не имелось. Первый заместитель прокурора Республики Марий Эл обязан был принять процессуальное решение в соответствии с частью 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях либо частью 2 статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции указал, что административная ответственность за невыполнение законных требований депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл установлена статьёй 5 Закона Республики Марий Эл от 4 декабря 2002 года N 43-3 "Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл". Протоколы об административных правонарушениях составляются министром Республики Марий Эл - полномочным представителем Главы Республики Марий Эл. Возбуждение дела об административном правонарушении не относится к исключительной компетенции прокурора и факт совершенного административного правонарушения установлен прокурором не в ходе надзорной проверки, прокурор должен направить информацию о выявленном правонарушении в соответствующий уполномоченный орган для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности. В связи с этим суд пришёл к выводу об обоснованности действий прокурора и отсутствии нарушения прав заявителя.

Между тем с таким выводом нельзя согласиться.

В соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 настоящего Федерального закона.

Статьёй 5 Закона Республики Марий Эл от 4 декабря 2002 года N 43-З "Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл" (далее - Закон "Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл") предусмотрена ответственность за невыполнение должностным лицом органа государственной власти Республики Марий Эл, органа местного самоуправления законных требований депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл.

В соответствии со статьёй 7 Закона "Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл" дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 3 - 6.1 настоящего Закона, рассматриваются мировыми судьями (часть 1).

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 5 настоящего Закона, составляются министром Республики Марий Эл - полномочным представителем Главы Республики Марий Эл (часть 4).

Таким образом, данное должностное лицо вправе составлять протокол об административных правонарушениях в отношении должностных лиц органов государственной власти Республики Марий Эл, органов местного самоуправления. Полномочиями по составлению протокола об административном правонарушении в отношении начальника Управления ГИБДД МВД по Республике Марий Эл министр Республики Марий Эл - полномочный представитель Главы Республики Марий Эл не наделён.

В постановлении от 30 марта 2021 года N 9-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что согласно Конституции Российской Федерации, её статьям 1 (часть 1), 2, 17 (часть 1), 18, 19 (часть 1) и 118 (часть 1), в России как правовом демократическом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод - обязанностью государства, они определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием на основе принципа равенства всех перед законом и судом.

При поступлении обращения гражданина или объединения граждан уполномоченное должностное лицо обязано с учётом характера и содержания обращения определить в пределах своих полномочий, в каком порядке оно подлежит рассмотрению, имея в виду, что наряду с общим порядком рассмотрения обращений граждан, предусмотренным Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" согласно данному федеральному закону, федеральными конституционными законами или иными федеральными законами может устанавливаться особый порядок рассмотрения отдельных видов обращений граждан и их объединений (часть 2 статьи 1).

Согласно части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из данного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии со статьёй 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, за исключением правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьёй 14.52 этого Кодекса, являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении (пункт 3 части 1), подлежат рассмотрению должностными лицами, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (часть 2) и которые при наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, могут возбудить дело о нём (часть 3).

В соответствии с пунктом 3.1, 3.2 Инструкции "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации", утвержденной приказом Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2013 N 45 обращения, поступившие в органы прокуратуры Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в определении от 24 июня 2021 года N 1160-О, в соответствии с пунктом 3 статьи 5, частями 3 и 6 статьи 8, частью 1 статьи 9 и пунктами 4 и 5 части 1 статьи 10 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению; государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию; если же поставленные вопросы в его компетенцию не входят, то он пересылает обращение гражданина по подведомственности и уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией; во всяком случае запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется; гражданин имеет право получать как письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, так и уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Данным нормам корреспондируют положения статьи 10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предусматривающие, что в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (пункт 1); поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (пункт 2); ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным; если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом (пункт 3); запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются (пункт 5).

Приведённое правовое регулирование не допускает произвольной переадресации обращения гражданина в государственный орган без учёта нормативно установленной компетенции этого органа.

Перенаправляя обращение Заболотских А.В. о возбуждении дела об административном правонарушении должностному лицу, заведомо не наделённому полномочиями по составлению протокола об административном правонарушении, первым заместителем прокурора Республики Марий Эл Талиповым Д.Х. созданы препятствия к реализации административным истцом права на участие в деле об административном правонарушении, в том числе путём оспаривания определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Ссылка заявителя в своём обращении о привлечении должностного лица федерального органа исполнительной власти к административной ответственности на положения Закона Республики Марий Эл от 4 декабря 2002 года N 43-3 "Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл" в данном случае не имеет правового значения, поскольку положения статьи 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предполагают обеспечение прокурором верховенства закона путём применения именного того закона, который подлежит применению в данном конкретном случае, а не закона, указанного заявителем.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о несоответствии действий первого заместителя прокурора Республики Марий Эл Талипова Д.Х. требованиям действующего законодательства и нарушении прав административного истца является правильным. В этой связи у суда апелляционной инстанции не было оснований для отмены законного и обоснованного решения суда первой инстанции.

Как указал Верховный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.

Поскольку оспариваемый судебный акт постановлен с существенным нарушением норм материального закона, он подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Марий Эл от 6 мая 2021 года отменить, оставить в силе решение Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 29 января 2021 года.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 25 октября 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: