Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 05 октября 2021 г. по делу N 8а-23702/2021[88а-22646/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Найденовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области на решение Московского областного суда от 17 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 марта 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Воловатова Виталия Николаевича к Совету депутатов городского округа Домодедово Московской области о признании недействующими решений.

Заслушав доклад судьи Найденовой О.Н, заключение старшего прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никоноровой О.Е, полагавшей кассационную жалобу неподлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Воловатов В.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими решения Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 3 июня 2019 года N 1-4/962 "Об утверждении изменений в Генеральный план городского округа Домодедово Московской области" и решения Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 20 декабря 2019 года N 1-4/1011 "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Домодедово Московской области" (далее Генеральный план и Правила землепользования и застройки) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", к функциональной зоне - СХ-3 "Зона объектов сельскохозяйственного производства" и территориальной зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения - СХ-3 "Зона сельскохозяйственного производства".

В обоснование заявленных требований, ссылаясь на противоречие оспариваемых нормативных правовых актов положениям статей 77 и 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 122-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", указал, что является собственником спорного земельного участка, который находится в границах населенного пункта и ранее имел вид разрешенного использования "для создания крестьянского хозяйства "Колосок". В соответствии с ранее действовавшим Генеральным планом земельный участок был расположен в функциональной зоне застройки среднеэтажными, малоэтажными и индивидуальными жилыми домами, в связи с чем в марте 2019 года он изменил вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства". В связи с внесением изменений в Правила землепользования и застройки он лишен возможности использовать участок в соответствии с видом его разрешенного использования.

Решением Московского областного суда от 17 сентября 2020 года административное исковое заявление удовлетворено в части, признаны недействующими со дня вступления судебного акта в законную силу Правила землепользования и застройки в той мере, в которой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного производства СХ-3 не предусмотрен вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства на приусадебном земельном участке для земельного участка административного истца. В удовлетворении остальной части административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 марта 2021 года решение Московского областного суда от 17 сентября 2020 года изменено. Признано недействующим со дня вступления судебного акта в законную силу решение Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 20 декабря 2019 года N 1-4/1011 "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Домодедово Московской области" в той мере, в которой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного производства СХ-3 установлен основной вид разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта.

В остальной части решение Московского областного суда от 17 сентября 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной 10 августа 2021 года через Московский областной суд, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 18 августа 2021 года, Совет депутатов городского округа Домодедово Московской области просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель указывает, что земельный участок на момент его приобретения административным истцом имел вид разрешенного использования "для создания крестьянского хозяйства "Колосок", следовательно, административному истцу было известно о его назначении при его первичном предоставлении, однако, административной истец, приобретая данный земельный участок, не выяснил наличие или отсутствие существенных ограничений и обременений в использовании земельного участка; при отнесении земельного участка к территории СХ-3 было учтено фактическое землепользование, поскольку Правила землепользования и застройки были приняты после постановки на кадастровый учет земельного участка, из которого был выделен земельный участок административного истца. Считает, что в силу нахождения земельного участка в границах населенного пункта и, учитывая, что Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки установлена зона сельскохозяйственного производства и предназначена для занятия объектами сельскохозяйственного назначения, что соответствует законодательству, законные права и интересы административного истца не нарушена. Полагает, что невозможность строительства на принадлежащем административному истцу земельном участке жилого строения не может свидетельствовать о нарушении прав и свобод административного истца положениями оспариваемых нормативных правовых актов; доказательств наличия препятствий в использовании земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования "для создания крестьянского хозяйства "Колосок" не представлено.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно положениям части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Воловатов В.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", площадью 818 кв. м, категории земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства. Участок образован в результате выдела из земельного участка с кадастровым номером N, отнесенного к категории земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для создания крестьянского хозяйства "Колосок", поставленного на государственный кадастровый учет 21 мая 1991 года.

Решением Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 3 июня 2019 года N 1-4/962 утверждены изменения в Генеральный план городского округа Домодедово Московской области.

Решением Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 20 декабря 2019 года N 1-4/1011 утверждены изменения в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Домодедово Московской области.

Указанные нормативные правовые акты опубликованы в официальном печатном издании Совета депутатов и администрации городского округа Домодедово "Информационный вестник" выпуск N 13-16 (105-108) 2019 год и выпуск 11-12 (151-152) 2020 год.

Разрешая возникший спор по существу и удовлетворяя заявленные требования в части признания недействующими со дня вступления судебного акта в законную силу Правил землепользования и застройки в той мере, в которой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного производства СХ-3 не предусмотрен вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства на приусадебном земельном участке для земельного участка административного истца, суд первой инстанции исходил из несоответствия нормативного правового акта в оспариваемой части иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность решения суда первой инстанции, пришел к выводу, что, признавая нормативный правовой акт недействующим в той мере, в которой в градостроительном регламенте территориальной зоны СХ-3 не предусмотрен вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства на приусадебном земельном участке, суд первой инстанции фактически вторгся в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления по осуществлению градостроительной деятельности и возложил обязанность принять нормативный правовой акт в определенной судом редакции.

В связи с этим решение суда первой инстанции было изменено в данной части, а Правила землепользования и застройки признаны недействующими в той мере, в которой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-3 установлен основной вид и параметры разрешенного строительства: ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках без права возведения объектов капитального строительства - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта.

С указанными выводами следует согласиться.

Руководствуясь положениями части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации суды нижестоящих инстанций пришли к правильным выводам о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции; оспариваемые Генеральный план и правила землепользования и застройки приняты в установленной форме и надлежащим образом доведены до всеобщего сведения.

В указанной части судебные акты не обжалуются.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны пунктов 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного анализа названных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

В данном случае Генеральным планом в границах населенного пункта установлена функциональная зона сельскохозяйственного производства СХ-3, которая предусматривает, что в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенных пунктов, могут включаться территории сельскохозяйственного назначения, выращивания сельскохозяйственных культур, производства продукции животноводства, хранения и переработки сельхозпродукции.

Установление названной функциональной зоны не противоречит приведенным нормам градостроительного законодательства, что обоснованно отмечено судами обеих инстанций.

В соответствии с пунктами пункты 6, 8, 9 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (часть 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, частей 1, 9, 10 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования. В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), и зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Оспариваемыми Правилами землепользования и застройки в отношении земельного участка с кадастровым номером 50:28:0050312:77, включенного в границы населенного пункта, установлен градостроительный регламент зоны сельскохозяйственного производства СХ-3, которая предназначена для деления на земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, и используется в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки. К основным видам и параметрам разрешенного использования отнесено ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках без права возведения объектов капитального строительства.

В силу статьи 2 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" личное подсобное хозяйство - это форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. Личное подсобное хозяйство ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства.

Для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок). Приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Параметры жилого дома, возводимого на приусадебном земельном участке, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений (пункты 1, 2, 3 статьи 4 названного закона).

Таким образом, федеральным законодателем определен различный правовой режим в отношении земельных участков в зависимости от их расположения в границах населенного пункта либо за пределами населенного пункта.

Вместе с тем, в нарушение указанных правовых норм Правилами землепользования и застройки в градостроительном регламенте зоны сельскохозяйственного производства СХ-3 к основным видам и параметрам разрешенного использования отнесено ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках без права возведения объектов капитального строительства, в том числе и для земельных участков, включенных в границы населенных пунктов, строительства.

С учетом изложенного выводы судебных инстанций о том, что градостроительное зонирование в отношении территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-3 не отвечает принципу законности и правовой определенности, не соответствует в оспариваемой части градостроительному и земельному законодательству и нарушает права и законные интересы административного истца, которому администрацией городского округа Домодедово выдано уведомление о несоответствии планируемого индивидуального жилищного строительства или строительства жилого дома на спорном участке, соответствуют нормам материального права, регулирующим спорное правоотношение, и представленным в дело доказательствам.

Доводы кассационной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, повторяют позицию заявителя в суде первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Иное толкование заявителем кассационной жалобы положений законодательства, не свидетельствует о неправильном применении судом норм материального права.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Вопреки доводам кассационной жалобы предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных актов не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского областного суда от 17 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 марта 2021 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 октября 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: