Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 октября 2021 г. по делу N 8а-18811/2021[88а-17208/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Зиновьевой К.В, Черемисина Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Забайкальского края, поданную через суд первой инстанции 23 августа 2021 г, на решение Центрального районного суда г. Читы от 12 апреля 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 28 июля 2021 г.

по административному делу N 2а-2098/2021 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Забайкальского края к Министерству финансов Забайкальского края, Министерству здравоохранения Забайкальского края о признании бездействия незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В, возражения прокурора Трифоновой М.К, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

первый заместитель прокурора Забайкальского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании бездействия незаконным, возложении обязанности.

Требования мотивированы тем, что в ходе прокурорской проверки, проведенной в отношении Министерства здравоохранения Забайкальского края и Министерства финансов Забайкальского края, установлены факты бездействия, выраженные в непринятии мер по финансированию Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края в соответствии с имеющейся потребностью, а также расходов на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников медицинских учреждений, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования. В соответствии с нормами Трудового кодекса РФ оплата труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате. На Министерство финансов Забайкальского края возложена обязанность по финансированию расходов на выплату районного коэффициента работникам медицинских учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования, однако в Законе Забайкальского края от 19 декабря 2019 г. N 1778-ЗЗК "О бюджете Забайкальского края на 2020 г. и плановый период 2021 и 2022 гг." указанные денежные средства не предусмотрены. Соответственно в 2020 г. Министерством финансов Забайкальского края не были перечислены Министерству здравоохранения Забайкальского края денежные средства на данные цели.

Указанное послужило основанием для внесения прокуратурой края 10 декабря 2020 г. Губернатору края представления об устранении нарушений бюджетного законодательства и конституционных прав граждан на оплату труда, которое 13 января 2021 г. было отклонено в связи с отсутствием правовых оснований для осуществления выплаты повышенного районного коэффициента для работников учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования из бюджета края.

17 декабря 2020 г. прокуратурой края при принятии бюджета края на проект Закона Забайкальского края "О бюджете Забайкальского края на 2021 г. и плановый период 2022-2023 гг." внесены замечания в связи с тем, что на 2021 г. также не предлагалось финансирование вышеуказанных расходов. Замечания прокуратуры края учтены, постановлением Законодательного Собрания края от 29 декабря 2020 г. Правительству Забайкальского края рекомендовано рассмотреть вопрос об исполнении принятых расходных обязательств Забайкальского края в соответствии с Законом Забайкальского края от 14 октября 2008 г. N 39-33K. Вместе с тем, в Законе Забайкальского края от 30 декабря 2020 г. N 1899-ЗЗК "О бюджете Забайкальского края на 2021 г. и плановый период 2022-2023 гг." по-прежнему не предусмотрены расходы на выплату заработной платы работникам краевых учреждений здравоохранения, а также повышенного районного коэффициента.

Кроме того, вопреки положениям Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации" возложенные полномочия в сфере охраны здоровья граждан, проживающих на территории края, Министерством здравоохранения Забайкальского края и Министерством финансов Забайкальского края должным образом не исполняются. На протяжении трех лет не принимаются меры по достаточному финансированию Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. В связи с этим систематически недофинансируются мероприятия по приобретению оборудования для учреждений здравоохранения, иммунобиологических препаратов, по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи, паллиативной медицинской помощи, организации обеспечения питанием по заключению врача беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до 3-х лет, массовому обследованию новорожденных детей на наследственные заболевания, лекарственному обеспечению льготных категорий граждан, приведению в нормативное состояние отделений учреждений здравоохранения. Финансирование указанных мероприятий осуществляется медицинскими организациями частично за счет средств, полученных от иной приносящей доход деятельности.

Таким образом, бездействие Министерства финансов Забайкальского края, Министерства здравоохранения Забайкальского края, выразившееся в недофинасировании Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края, расходов на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работникам медицинских учреждений, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования, в размере более "данные изъяты" млрд руб. повлекло нарушение прав неопределенного круга лиц на получение качественной медицинской помощи, у медицинских учреждений образовалась кредиторская задолженность.

Также Министерством здравоохранения Забайкальского края не приняты меры по планированию расходов бюджета путем направления заявок, предложений по формированию лимитов бюджетных обязательств на указанные нужды, а также в Министерство финансов Забайкальского края.

На основании изложенного просил признать незаконным бездействие Министерства финансов Забайкальского края, Министерства здравоохранения Забайкальского края по ненадлежащему финансированию расходов на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников учреждений здравоохранения края, осуществляющих работу в системе обязательного медицинского страхования; обязать Министерство финансов Забайкальского края, Министерство здравоохранения Забайкальского края обеспечить финансирование учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников в соответствии с требованиями Закона Забайкальского края от 26 сентября 2008 г. N 39-33K "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений"; признать незаконным бездействие Министерства финансов Забайкальского края, Министерства здравоохранения Забайкальского края по недофинансированию Территориальный программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края на 2021 г. в сумме "данные изъяты" млн.руб.; обязать Министерство финансов Забайкальского края и Министерство здравоохранения Забайкальского края обеспечить дофинансирование Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края на 2021 г. на сумму "данные изъяты" млн. руб.

Решением Центрального районного суда г. Читы от 12 апреля 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным Забайкальского краевого суда от 28 июля 2021 г, административные исковые требования удовлетворены.

В кассационной жалобе заявитель ставит вопрос об отмене судебных актов, принятии решения об отказе в удовлетворении требований к Министерству финансов Забайкальского края. Полагает, что суды при вынесении судебных актов пришли к неверным выводам, которые не соответствуют обстоятельствам дела, неправильно определили обстоятельства имеющие значения для дела. Указывает, что оспариваемые судебные акты не содержат указания на установленные факты незаконных действий (бездействия) Министерства финансов Забайкальского края, в рамках исполняемых полномочий финансового органа субъекта РФ, подтверждённые материалами дела, доказательств незаконности действий (бездействия) Министерства финансов Забайкальского края при исполнении бюджета края текущего финансового года, истцом в материалы дела не представлено.

Ссылает на то, что средства на выплату повышенного коэффициента к заработной плате работникам учреждений здравоохранения, работающим в системе обязательного медицинского страхования в бюджете Забайкальского края не предусмотрены, таким образом в связи с отсутствием расходного обязательства в краевом бюджете, обязанность по финансированию отсутствует. За счет средств ОМС Территориальная программа сбалансирована, дополнительная потребность в средствах на выплату коэффициента к заработной плате работникам отсутствует.

Указывает, что Министерство здравоохранения Забайкальского края является главным распорядителем бюджетных средств. Фактов недофинансирования (ненадлежащего финансирования) из бюджета Забайкальского края, указанных выше полномочий Министерства здравоохранения Забайкальского края - не установлено, и доказательств указанного в материалы дела не представлено. Таким образом, Министерство финансов Забайкальского края добросовестно финансирует исполнение расходного обязательства. Министерство финансов Забайкальского края, являясь финансовым органом субъекта Российской Федерации организует исполнение утвержденного бюджета края в рамках действующего бюджетного законодательства и не наделено действующим законодательством полномочиями на участие в правоотношениях по предоставлению конкретным муниципальным образованиям края либо муниципальным бюджетным учреждениям указанных субвенций из краевого бюджета. Финансирование Министерством финансов Забайкальского края Министерства здравоохранения Забайкальского края осуществляется в плановом порядке, в соответствии с законом о бюджете Забайкальского края.

Прокуратурой Забайкальского края на кассационную жалобу принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены по настоящему делу.

Разрешая административные исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что на Министерство финансов Забайкальского края возложена обязанность по финансированию расходов на выплату районного коэффициента работникам медицинских учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования, а также о том, что Министерством здравоохранения Забайкальского края, как главным распорядителем бюджетных средств, не приняты меры по планированию расходов бюджета на приобретение оборудования для учреждений здравоохранения, лекарственному обеспечению льготных категорий граждан, приведению в нормативное состояние специализированных отделений учреждений здравоохранения, выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате медицинских работников, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования путем направления заявок, предложений по формированию лимитов бюджетных обязательств на указанные нужды.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность обжалуемого судебного акта согласился с выводами суда первой инстанции.

Судебная коллегия полагает, что выводы судов о наличии допущенного бездействия, а также о его незаконности преждевременны, постановлены при неправильном применении положений пункта 1, подпункта 1 пункта 2, пункта 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации", абзаца 2 и 3 пункта 1, пункта 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпунктов 2, 3, 5, 6 пункта 1 статьи 15, пунктов 1, 3 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", пункта 9 статьи 3, подпунктов 1 и 2 пункта 1 статьи 6, пунктов 2, 3 статьи 8, статьи 13, пунктов 4 и 5 статьи 26, пункта 1 статьи 27, статьи 30, подпункта 2 пункта 7 статьи 34, статьи 35, пунктов 1-4 статьи 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

Так полагая, что административными ответчиками допущено недофинансирование Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края на 2021 г. в сумме 1 802, 3 млн. руб, судами не было установлено, были ли запланированы данные денежные средства для финансирования, источник и форма данного финансирования, так же не были проанализированы положения тарифного соглашения в сфере обязательного медицинского страхования на плановый год с точки зрения определения объема софинасирования из средств бюджета Забайкальского края, выполнения территориальной программы обязательного медицинского страхования посредством внесения платежей на финансовое обеспечение реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования, а также на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования. Приведенный административным истцом перечень мероприятий, осуществление которых недофинансируется, необходимо было проанализировать с точки зрения источника финансирования их осуществления, подлежат ли они исполнению за счет средств территориального фонда обязательного медицинского страхования Забайкальского края.

Административный истец, полагая допущенное бездействие в части невыплаты районного коэффициента работникам медицинских учреждений незаконным указал, что законом о бюджете Забайкальского края денежные средства на указанный цели не предусмотрены. Вместе с тем с учетом приведённого выше правового регулирования судами не установлено наличие у заявителя обязанности осуществления финансирования в указанной части с учетом особенностей формирования тарифа на оказание медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования, а также Закона Забайкальского края от 14 октября 2008 г. N 39-ЗЗК "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений" и возникло ли данное расходное обязательство краевого бюджета в силу статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, с учетом предмета административного иска судам надлежало дать оценку правильности способа защиты нарушенного права избранного административным истцом.

При таких данных выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны без установления всех обстоятельств и исследования доказательств, имеющих значение для правильного рассмотрения настоящего административного дела, являются преждевременным, обжалуемые судебные акты подлежат отмене, как вынесенный с нарушением норм материального и процессуального права, а административное дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При новом рассмотрении административного дела суду первой инстанции следует устранить допущенные нарушения, установить и дать оценку всем юридически значимым обстоятельствам и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Центрального районного суда г. Читы от 12 апреля 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 28 июля 2021 г. отменить. Административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 октября 2021 г.

Председательствующий

Судьи