Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 05 октября 2021 г. по делу N 66а-1484/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Колпаковой А.В., судей Фофонова А.С., Печуриной Ю.А., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела административное дело N 3а-1172/2021 (УИД 23OS0000-01-2021-000466-74) по административному исковому заявлению Стороженко Виталия Георгиевича о признании нормативных правовых актов недействующими в части, по апелляционной жалобе Стороженко Виталия Георгиевича на решение Краснодарского краевого суда от 28 июня 2021 г.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, объяснения представителя административного истца Ташу З.Н, представителя Совета Темрюкского городского поселения и Администрации Темрюкского городского поселения Игнатенко А.С, заключение старшего прокурора Третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, судебная коллегия

установила:

Стороженко В.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим Генеральный план Темрюкского городского поселения, утвержденный решением XX сессии Совета Темрюкского городского поселения Темрюкского района II созыва от 23 ноября 2010 г. N 127, в редакции решения XXII сессии Совета Темрюкского городского поселения Темрюкского района IV созыва от 27 октября 2020 г. N 137 (далее - Решение N 137, Генеральный план), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, площадью 132 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для реконструкции торгового киоска в торговый павильон и его эксплуатации с летней площадкой для отдыха, расположенного по адресу: "адрес", к функциональной зоне рекреационного назначения; а также признать недействующими Правила землепользования и застройки территории Темрюкского городского поселения Темрюкского района Краснодарского края, утвержденные решением LXXVII сессии Совета Темрюкского городского поселения Темрюкского района II созыва от 25 марта 2014 г. N 595, в редакции решения XXIV сессии Совета Темрюкского городского поселения Темрюкского района IV созыва от 7 декабря 2020 г. N 150 (далее - Решение N 150, Правила землепользования и застройки, ПЗЗ), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, площадью 132 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для реконструкции торгового киоска в торговый павильон и его эксплуатации с летней площадкой для отдыха, расположенного по адресу: "адрес", к территориальной зоне Р-1 "Зона озеленения".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, используемого для размещения магазина продовольственных товаров.

До внесения изменений в действующие редакции Генерального плана и ПЗЗ спорный земельный участок входил в состав функциональной общественно-деловой зоны и в состав территориальной зоны ОД-1 "Зона многофункциональной общественно-деловой застройки". В результате изменений функционального и территориального зонирования, административный истец считает, что он лишен возможности использовать земельный участок в соответствии с его видом разрешенного использования, поскольку установление новой функциональной и территориальной зоны не предусматривает ведение торговой деятельности. Полагает, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта отсутствовало мотивированное обоснование изменения зонирования и при принятии оспариваемых нормативных правовых актов не были учтены ни сложившаяся планировка территории и существующее землепользование.

Решением Краснодарского краевого суда от 28 июня 2021 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Стороженко В.Г. считает решение суда первой инстанции незаконным, необоснованным, просит решение отменить и вынести новое об удовлетворении исковых требований в полном объеме, ссылаясь на допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального и процессуального права.

В возражениях на апелляционную жалобу председатель Совета Темрюкского городского поселения Темрюкского района Гусева О.С, представитель администрации Темрюкского городского поселения Темрюкского района Ермолаев М.В, прокурор, участвующий в деле Майборода О.В. просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился Стороженко В.Г, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещались электронной и заказной почтой, а также путем размещения информации о месте и времени судебного заседания на официальном интернет-сайте суда.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Изучив материалы дела, заслушав объяснения представителя административного истца Ташу З.Н, представителя Совета Темрюкского городского поселения и Администрации Темрюкского городского поселения Игнатенко А.С, заключение старшего прокурора Третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, проанализировав в соответствии с требованиями статьи 308 КАС РФ доводы апелляционной жалобы и письменных возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующему.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из положений статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) решение о подготовке проекта генерального плана принимается соответственно главой местной администрации (часть 2), подготовка проекта генерального плана осуществляется с учетом, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана (часть 3), проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов (часть 9), заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 10), проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьями 5.1 и 28 названного кодекса (часть 11), протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации в представительный орган местного самоуправления (часть 12), представительный орган местного самоуправления с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ и включает принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Как правильно установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, административным ответчиком не было допущено нарушений процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

Проверяя полномочия и процедуру принятия нормативных правовых актов, суд верно применил и проанализировал положения пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), согласно которым утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Выводы о соблюдении порядка принятия и опубликования нормативного правового акта никем из лиц, участвующих в деле, не оспариваются, доводы апелляционной жалобы основаны на несогласии с правовой оценкой суда соответствия содержания Генерального плана и Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводам, о соответствии в оспариваемой части Генерального плана и Правил землепользования и застройки требованиям действующего законодательства. Судебная коллегия соглашается с указанными выводами, так как они сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела.

Вместе с тем с доводами апелляционной жалобы согласиться не представляется возможным, поскольку они основаны на неверной оценке обстоятельств дела и неправильном истолковании норм права.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план сельского поселения (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), который содержит в себе 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

На карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте (часть 4, 6 статьи 30 ГрК РФ). Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.

Проверив и оценив соответствие содержания Генерального плана и Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции установил, что принадлежащий административному истцу Стороженко В.Г. на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N (категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для реконструкции торгового киоска в торговый павильон и его эксплуатации с летней площадкой для отдыха), по функциональному зонированию в соответствии с Генеральным планом от 23 ноября 2010 г. N 127 был отнесен к территории рекреационного назначения, в том числе, озелененных пространств и спортивных объектов. С 2010 года неоднократно вносились изменения в Генеральный план, которые не касались земельного участка административного истца. По предложению Стороженко В.Г. 27 марта 2018 г. внесены изменения в Генеральный план в части изменения функционального зонирования в границах его земельного участка, он отнесен к функциональной зоне - территория общественно деловой застройки. В настоящее время согласно карте функциональных зон Генерального плана в редакции оспариваемого решения от 27 октября 2020 г. N 137 земельный участок относится к функциональной зоне - зона рекреационного назначения.

Вопреки утверждениям апелляционной жалобы, проанализировав представленные доказательства, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что изменение функционального зонирования в границах принадлежащего истцу земельного участка не было произвольным.

В целях выполнения рекомендаций постановления Законодательного собрания Краснодарского края от 6 декабря 2017 г. 179-п "О ходе исполнения постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 21 октября 2015 г. N 1938-П "О состоянии зеленых зон на территории отдельных муниципальных образований Краснодарского края" органы местного самоуправления проводят работу в части сохранения зеленых зон на территории муниципальных образований Краснодарского края путем определения местоположения границ парков, скверов, бульваров, в том числе, и на территории Темрюкского района.

Как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером N, относящийся к территории парка им. Пушкина и имеющий вид разрешенного использования - земли (территории) общего пользования, включает в себя содержание вида разрешенного использования - благоустройство территории.

В 2020 году проект благоустройства парка им. Пушкина стал победителем во Всероссийском конкурсе лучших проектов создания комфортной городской среды малых городов и исторических поселений с получением гранта на сумму 70 миллионов рублей.

По результатам конкурса администрацией Темрюкского городского поселения начата процедура по реконструкции парка с сохранением и увеличением зеленых зон.

Постановлением 4 сентября 2020 г. администрацией Темрюкского городского поселения Темрюкского района издано постановление N 760 "Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории парка им А.С. Пушкина".

Исходя из материалов дела, спорный земельный участок с кадастровым номером N, принадлежащий Стороженко В.Г, входит в границы вышеуказанного проекта планировки территории и проекта межевания.

18 сентября 2020 г. администрацией Темрюкского городского поселения Темрюкского района принято постановление N 819 об изъятии для муниципальных нужд Темрюкского городского поселения Темрюкского района земельного участка с кадастровым номером N.

Стороженко В.Г. обратился в суд с административным иском об оспаривании постановления от 4 сентября 2020 г. N 760 и постановления от 18 сентября 2020г. N 819, в удовлетворении которого ему было отказано. Решения судов по данным вопросам вступили в законную силу.

Впоследствии, как следует из материалов дела, администрацией Темрюкского городского поселения Темрюкского района был подан иск о принудительном изъятии земельного участка Стороженко В.Г. для муниципальных нужд.

Согласно пояснений представителя истца, возражая против удовлетворения административного иска об изъятии земельного участка, Стороженко В.Г. посчитал необоснованным как сам факт изъятия, так и размер выкупной цены.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII. 1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

В силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 г. N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия полагает, что орган местного самоуправления при реализации своих полномочий в градостроительной деятельности был вправе изменить функциональное зонирование территории, в пределах которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, применительно к созданию условий для устойчивого развития входящих в состав муниципального образования территорий.

Доводы автора апелляционной жалобы о том, что ответчиком не учтен вид фактического землепользования, принадлежащего истцу земельного участка судебной коллегией отклоняется как необоснованный, поскольку необходимость указания в проектах нормативных правовых актов о внесении изменений в генеральный план, пояснительных записках к ним, словесного описания земельных участков, в отношении которых изменяется зонирование, ни федеральным, ни региональным законодательством, не предусматривается.

Помимо этого судебная коллегия считает необходимым отметить, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии Генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Таким образом, с учетом установленных обстоятельств, суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемого Генерального плана недействующим.

Также обоснованно не нашел суд первой инстанции оснований для признания недействующими Правил землепользования и застройки.

Судом верно установлено и следует из представленных доказательств, что в соответствии с картой градостроительного зонирования ПЗЗ на территории Темрюкского городского поселения Темрюкского района Темрюкского городского поселения Темрюкского района, утвержденного решением LXXVII сессии Совета Темрюкского городского поселения Темрюкского района II созыва 25 марта 2014 года N 595 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Темрюкского городского поселения Темрюкского района Краснодарского края" земельный участок с кадастровым" номером N расположен в зоне зеленых насаждений общего и ограниченного пользования, внутриквартального озеленения "Р-1" рекреационного назначения.

В 2018 году в целях приведения в соответствие правил землепользования и застройки генеральному плану, были внесены соответствующие изменения, в том числе в части изменения градостроительного зонирования в границах земельного участка с кадастровым номером N, который был отнесен к общественно-деловой зоне "ОД-1".

Согласно с действующими правилам землепользования и застройки на территории Темрюкского городского поселения Темрюкского района, (утвержденными решением LXXVII сессии Совета Темрюкского городского поселения Темрюкского района от 25 марта 2014 года N 595, в редакции решения XXIV сессии Совета Темрюкского городского поселения Темрюкского района IV созыва от 07 декабря 2020 года N 150) земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", принадлежащий Стороженко В.Г. на праве собственности расположен в территориальной зоне "Р-1", зона озеленения.

Территориальная зона "Р-1" зона озеленения соответствует функциональной зоне - зона рекреационного назначения.

Таким образом, судом первой инстанции сделан верный вывод, что в оспариваемой части ПЗЗ соответствуют Генеральному плану.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Поскольку Генеральным планом функциональное назначение указанной административным истцом территории установлено как зона рекреационного назначения, то Правила землепользования и застройки, определяющие указанную зону "Р-1", зона озеленения, не противоречат нормам градостроительного законодательства и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения административного иска и признания в оспариваемой части недействующими Правил землепользования и застройки.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, отнесение муниципальным законодателем территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав административного истца на сложившееся землепользование, так как градостроительные планы, разработанные в целях достижения устойчивого развития территории, с учетом не только частных, но и публичных интересов, могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ.

При этом судебная коллегия, учитывает правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Таким образом, по настоящему делу не установлено оснований для вывода о том, что оспариваемые в части нормативные правовые акты противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушают права и законные интересы административного истца, что подтверждает выводы суда первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого решения. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда следует признать законным и обоснованным.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 28 июня 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи