Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 13 октября 2021 г. по делу N 66а-1104/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бутковой Н.А, судей Головкиной Л.А, Шадриной Е.В, при секретаре Рунове Д.Ю, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-115/2021 по апелляционным жалобам Петрозаводского городского Совета, администрации Петрозаводского городского округа на решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 июня 2021 года, которым административное исковое заявление ФИО14 о признании не действующими в части решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска", решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Головкиной Л.А, объяснения представителя административного ответчика Петрозаводского городского Совета - Даниленко Т.С, представителя заинтересованного лица администрации Петрозаводского городского округа - Слабко К.Ю, поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

решением Петрозаводского городского Совета N ХХVI/ХХ-361 от 11 июля 2008 года внесены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года N 428 "О генеральном плане города Петрозаводска"; Генеральный план города Петрозаводска утвержден в новой редакции (Т.2 л.д.84-105).

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (Т.2 л.д.53-80).

Маргаёв И.Н. обратился в Верховный Суд Республики Карелия с административным иском, в котором просил признать не действующими со дня вступления в законную силу решения суда вышеуказанные нормативные правовые акты в части включения в границы функциональной зоны "многоэтажная жилая застройка" реконструкция и территориальной зоны "зона застройки многоэтажными жилыми домами" (Жм) земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес" разрешенным видом использования "для эксплуатации жилого дома", а также расположенного на нем жилого дома. Отнесение земельного участка к зонам многоэтажной жилой застройки не позволяет административному истцу произвести реконструкцию жилого дома; установление функциональной и территориальной зон осуществлено без учета фактического использования земельного участка, поставленного на кадастровый учет ранее принятия оспариваемых нормативных правовых актов. Согласно схеме использования территории Петрозаводского городского округа Генерального плана города Петрозаводска, земельный участок административного истца расположен в функциональной зоне индивидуальной жилой застройки, что создает неопределенность, неоднозначное толкование положений оспариваемых решений.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 24 июня 2021 года административный иск удовлетворен (Т.4 л.д.148-159).

Петрозаводским городским Советом, администрацией Петрозаводского городского округа поданы апелляционные жалобы, в которых они просят решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 июня 2021 года отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, указывая, что при разработке оспариваемых нормативных правовых актах не подлежит учету фактическое землепользование; аналогичные зоны были установлены в Генеральном плане города Петрозаводска 1984 года; необходимость установления функциональной зоны обоснована при разработке Генерального плана (Т.4 л.д.167-170, 176-181).

Прокурором, участвующим в деле представлены возражения на апелляционные жалобы.

Административный истец Маргаёв И.Н, представители заинтересованных лиц Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия, Министерства национальной и региональной политики Республика Карелия, заинтересованное лицо Маргаёва Д.В, извещены о месте и времени слушания дела надлежащим образом, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, доказательств уважительности причин неявки не представили, в связи с чем судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений, выслушав представителя административного ответчика Петрозаводского городского Совета, представителя заинтересованного лица администрации Петрозаводского городского округа, заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что Маргаёв И.Н, Маргаёва Д.В. являются собственниками земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес" разрешенным видом использования "для эксплуатации жилого дома", а также расположенного на нем жилого дома (Т.1 л.д.17-18, 116-154, 167-173).

Согласно картографическим материалам Генерального плана города Петрозаводска, утвержденного решением от 11 июля 2008 года N N ХХVI/ХХ-361 земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", расположен в многоэтажной зоне жилой застройки.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки Петрозаводского городского округа земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", расположен в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Жм) (Т.1 л.д.182-183).

Маргаёв И.Н. ДД.ММ.ГГГГ обратился в администрацию Петрозаводского городского округа с заявлением о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (Т.1 л.д.19-22).

Административный истец ДД.ММ.ГГГГ уведомлен о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Петрозаводска, утвержденными решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771, действующими на дату поступления уведомления о планируемой реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", на котором расположен жилой дом, находятся в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Жм), в указанной зоне индивидуальное жилищное строительство не предусмотрено (Т.1 л.д.15-16).

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм и положений статьи 19 Устава Петрозаводского городского Совета суд первой инстанции правильно исходил из того, что нормативные правовые акты, в отношении которых заявлен административный спор, приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Нарушений порядка принятия и утверждения оспариваемых административным истцом положений указанных актов судом не выявлено, данные акты официально опубликованы для всеобщего сведения, и по этим основаниям не оспариваются административным истцом.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Признавая не действующим в оспариваемой части Генеральный план, суд первой инстанции пришел к выводу, что он принят с нарушением требований статей 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку не содержит надлежащего обоснования, свидетельствующего об учете при его принятии интересов граждан, существующего землепользования.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда, поскольку они основаны на неправильном применении норм материального права и постановлены без учета фактических обстоятельств дела.

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом этого отнесение муниципальным правовым актом территории к определенной функциональной зоне, не соответствующей фактическому землепользованию, само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан, в данном случае прав административного истца.

При таком положении то обстоятельство, что при принятии Генерального плана не соблюдено требование об установлении границ функциональной зоны исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, само по себе не свидетельствует о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В данном случае внесение изменений в Генеральный план города Петрозаводска основано на проекте, выполненном ФГУП "РосНИПИ Урбанистики", которым обоснованы и определены планы стратегического развития города Петрозаводска на период до 2025 года по различным направлениям, включая создание благоприятной для населения среды жизнедеятельности с учетом экологических и санитарно-гигиенических условий.

Согласно материалам по обоснованию Генерального плана города Петрозаводска: одной из задач Генерального плана по развитию жилищного фонда является увеличение объемов жилищного фонда. Проектом Генерального плана новое жилищное строительство предусматривается во всех районах Петрозаводска, при этом основное массовой жилищное строительство предусмотрено в районах Кукковка, Древлянка, Перевалка, Первомайский. Из общего объема нового жилищного строительства в 3, 7 млн.кв.м общей площади, 0, 35 млн.кв.м разместиться на сносе существующего малоценного, 1-2 этажного фонда в центральных частях города: район Первомайский, Голиковка, Зарека, Перевалка (Т.1 л.д.185-187).

Тем самым Генеральный план города Петрозаводска направлен не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

В соответствии с пунктом 3.2.3.2 Генерального плана города Петрозаводска жилые зоны размещаются практически на территориях всех основных планировочных направлений развития Петрозаводска. Наибольшая часть жилой застройки предусматривается на свободных территориях, меньшая - на реконструируемых, занятых в настоящее время малоэтажным жилым фондом. Согласно краткой характеристике основных жилых зон (наименование зон принято условно), в том числе: Перевалка (месторасположение земельного участка административного истца) - развитие жилой зоны в этом районе ограничено река Неглинка, железной дорогой, Лососинское шоссе, Лесным проспектом. Основное направление реконструкции жилой зоны Перевалка - преобразование застройки путем реконструкции существующих зданий, замена индивидуальной застройки на многоэтажные секционные дома, повышение этажности и плотности застройки. Эти регламенты преобразования должны быть прописаны в Правилах землепользования и застройки. В Генеральном плане принято увеличение жилищного фонда с 453 тыс.кв.м до 700 тыс.кв.м или на 40 га (Т.2 л.д.92)

Таким образом, Генеральный план в оспариваемой административным истцом части отвечает критерию обоснованности и обусловлен долгосрочной стратегией развития территории города Петрозаводска с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования.

Тот факт, что земельный участок поставлен на кадастровый учет в 2005 году, то есть до принятия корректировки Генерального плана и Правил землепользования и застройки, правового значения для рассмотрения настоящего дела не имеет, поскольку аналогичные параметры развития района Перевалка были ранее отражены и в Генеральном плане города Петрозаводска, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года N 428.

На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда в части удовлетворения требований административного иска о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского Совета N ХХVI/ХХ-361 от 11 июля 2008 года, принято с нарушением норм материального права, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

При этом отсутствие проекта планировки и проекта межевания территории квартала, в котором расположен принадлежащий административному истцу земельный участок, не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта, поскольку проект планировки и межевания территории подлежит принятию в целях реализации установленных Генеральным планом параметров развития территорий района Перевалка.

Выводы суда первой инстанции об отсутствии со стороны административного ответчика разработанной концепции развития района Перевалка, сроков застройки, порядка и стоимости изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, опровергаются материалами по обоснованию Генерального плана города Петрозаводска, а также Генеральным планом города Петрозаводска, при этом положения Генерального плана не должны содержать конкретных дат его реализации, порядка и стоимости изъятия земельных участков, поскольку генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, а также содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Из системного толкования положений пунктов 6 - 8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Согласно оспариваемым административным истцом положениям Правил землепользования и застройки, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", находится в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Жм).

Таким образом, градостроительное зонирование земельного участка административного истца согласуется с функциональным зонированием, определенным Генеральным планом города Петрозаводска.

На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда в части удовлетворения требований административного иска о признании не действующими в части решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, также принято с нарушением норм материального права и не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

При этом судебная коллегия учитывает, что оспариваемое правовое регулирование назначения функциональной и территориальной зон, в которых находится земельный участок, на котором расположен объект права собственности административного истца, вопреки его утверждениям, позволяет использовать земельный участок на условиях, определенных частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Оспариваемые нормы имеют правовую определенность и по своему содержанию, вопреки доводам административного истца, не допускают неоднозначного толкования.

С учетом вышеизложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что основания для удовлетворения заявленных Маргаёвым И.Н. требований отсутствуют, в связи с чем, решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 июня 2021 года подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении требований административного иска в полном объеме.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 июня 2021 года отменить.

В удовлетворении административного искового заявления ФИО15 о признании не действующими в части решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска", решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" - отказать.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий:

Судьи: