Апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 26 октября 2021 г. по делу N 66а-1244/2021

Второй апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Белоногого А.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, при ведении протокола помощником судьи Егоровой О.А, рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело N3а-504/2021 по частной жалобе Колмаковой Ю.А. на определение Свердловского областного суда от 30 июля 2021 года, которым прекращено производство по административному делу по административному иску о признании не действующим в части Закона Свердловской области от 20 ноября 2009 года N100-ОЗ "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белононого А.В, объяснения представителей административных ответчиков, Законодательного Собрания Свердловской области и Губернатора Свердловской области Пенигина В.Ю. и Кострицкого С.И. соответственно, возражавших против доводов жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, находившей определение суда не подлежащим отмене, суд

установил:

Колмакова Ю.А. обратилась в Свердловский областной суд с административным иском, в котором просила признать не действующим пункт 1-1 статьи 2 Закона Свердловской области от 20 ноября 2009 года N100-ОЗ "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области", обязать Губернатора Свердловской области и Законодательное Собрание Свердловской области принять новый нормативный правовой акт, регламентирующий вопросы предоставления ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N606 "О мерах по реализации демографической политики".

Административный иск мотивирован тем, что оспариваемой нормой ограничен круг лиц, имеющих право на выплату в виде социальной поддержки в Свердловской области, отдельными субъектами, обладающими исключительно статусом многодетной семьи, что противоречит Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N606 "О мерах по реализации демографической политики", согласно положениям которого целью установления ежемесячной денежной выплаты за счёт федеральных и региональных бюджетных средств является материальная поддержка исключительно нуждающихся семей, проживающих в субъектах Российской Федерации с неблагоприятной демографической ситуацией и включённых в перечень субъектов Российской Федерации, где величина суммарного коэффициента рождаемости не превышает 2, при условии рождения в таких семьях после 31 декабря 2012 года третьего и последующих детей.

По мнению истца, в соответствии с данным Указом Президента Российской Федерации право семьи на получение мер социальной поддержки не ставится в прямую зависимость от определённых условий, как-то: возраст первого и второго ребенка, смерть предыдущих детей, полнота состава семьи, наличие статуса многодетной семьи. Административный истец ссылался на произвольность оспариваемого правового регулирования.

Определением Свердловского областного суда от 30 июля 2021 года производство по административному делу прекращено на основании части 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В частной жалобе административный истец просит отменить указанное определение как необоснованное и не соответствующее нормам процессуального законодательства, разрешить вопрос по существу.

Законодательным Собранием Свердловской области, участвующим в деле прокурором, Губернатором Свердловской области представлены возражения на частную жалобу, в которых содержится просьба об оставлении определения суда без изменения.

Суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не просивших об отложении дела и не представивших доказательств уважительности причин неявки в судебное заседание.

Проверив материалы дела, обсудив доводы частной жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, суд считает обжалуемое определение подлежащим отмене.

Прекращая производство по административному делу, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое правовое регулирование в отношении административного истца не применялось, административный истец не является субъектом правоотношений, урегулированных оспариваемой правовой нормой.

Выводы суда признаются ошибочными.

Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года N1351 утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, в соответствии с которой целью демографической политики государства на данном этапе является стабилизация численности населения, одной из задач, способствующих достижению данной цели, является повышение уровня рождаемости (увеличение суммарного показателя рождаемости в 1, 5 раза) за счёт рождения в семьях второго ребёнка и последующих детей, решение которой включает в себя усиление государственной поддержки семей, имеющих детей.

В целях реализации демографической политики Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N606 рекомендовано высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации установить до 1 июля 2012 года нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере определённого в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребёнка или последующих детей до достижения ребёнком возраста трёх лет (пункт 2).

Этим же Указом установлена обязанность Правительства Российской Федерации с 2013 года софинансировать за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета расходные обязательства субъектов Российской Федерации, возникающие при назначении выплаты, предусмотренной пунктом 2 поименованного Указа, в тех субъектах Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости не превышает 2 (подпункт в" пункта 1).

Распоряжениями Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2017 года N 2565-р, от 24 августа 2018 года N 1747-р Свердловская область включена в перечень субъектов Российской Федерации, где рождаемость ниже указанного значения, и в отношении которых в 2018 и 2019 годах за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета осуществляется софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при установлении нуждающимся в поддержке семьям ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 поименованного выше Указа.

Закон Свердловской области N100-ОЗ "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области" принят 27 октября 2009 года Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области, а 20 ноября 2009 года подписан Губернатором Свердловской области (далее Закон о социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области).

Из преамбулы данного Закона следует, что он регулирует отношения, связанные с предоставлением в Свердловской области мер социальной поддержки многодетным семьям, а именно семьям, имеющим трёх или более детей, в возрасте до восемнадцати лет, в том числе детей, принятых в семью на воспитание.

Оспариваемым пунктом 1-1 статьи 2 Закона установлено:

"Для многодетной семьи в связи с рождением (усыновлением) после 31 декабря 2012 года третьего ребёнка иди последующих детей настоящим Законом устанавливаемая мера социальной поддержки - ежемесячная денежная выплата до достижения таким ребенком возраста трёх лет в размере, равном установленной в Свердловской области величине прожиточного минимума для детей.

Мера социальной поддержки, предусмотренная в части первой настоящего пункта, предоставляется многодетной семье, имеющей среднедушевой доход, не превышающий двукратной величины прожиточного минимума трудоспособного населения, установленной в Свердловской области за второй квартал года, предшествующего году обращения за предоставлением указанной меры социальной поддержки".

Данная норма введена Законом Свердловской области от 3 декабря 2015 года N149-ОЗ, действует в редакции Закона Свердловской области от 3 марта 2020 года N21-ОЗ, введена во исполнение, в том числе, требований Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N606, что следует из возражений Законодательного Собрания Свердловской области на частную жалобу истца.

Кроме того, представитель Законодательного Собрания Свердловской области в судебном заседании суда апелляционной инстанции указал, что в Свердловской области не имеется иного нормативного регулирования, за исключением оспариваемого, принятого в отношении семей, поименованных в пункте 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N606.

Региональным законодателем утверждён Порядок предоставления многодетной семье в связи с рождением (усыновлением) третьего ребёнка или последующих детей ежемесячной денежной выплаты на основании постановления Правительства Свердловской области от 30 декабря 2012 года N1365-ПП (далее Порядок).

Пунктами 3, 4, 7 Порядка, устанавливающими перечень документов, которые должны быть приложены к соответствующему заявлению о выплате, закреплено, что среди таких документов должно быть удостоверение многодетной семьи Свердловской области, а отсутствие необходимых документов влечёт отказ в принятии заявления.

Из материалов дела следует, что письмом от 21 апреля 2021 года N Управление социальной политики Министерства социальной политики Свердловской области N23 отказало в принятии заявления Колмаковой Ю.А, поданного через портал государственных и муниципальных услуг 21 апреля 2021 года, о предоставлении государственной услуги по назначению ежемесячной денежной выплаты многодетной семье. Отказано в принятии заявления в соответствии с пунктом 7 Порядка, так как к заявлению не приложены документы, указанные в части второй пункта 4 Порядка. Отмечено, что в соответствии с пунктом 4 Порядка к заявлению прилагаются: удостоверение многодетной семьи Свердловской области; Колмаковой Ю.А. не прикреплены сканы удостоверения многодетной семьи (л.д.16).

Из административного иска следует, что в основание иска истцом положены доводы о нарушении его прав и законных интересов, как родителя несовершеннолетних детей ввиду наличия у оспариваемой региональной нормы расширительного толкования, отличного от предусмотренного Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N606; изложенное толкование позволяет региональному законодателю сужать круг лиц, имеющих право на получение меры социальной поддержки в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N606, путём установления такой категории, как лица, имеющие статус многодетной семьи, без учёта критерия нуждаемости.

Статья 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантируя каждому право на судебную защиту его прав и свобод, непосредственно не устанавливает какой-либо определённый порядок реализации данного права и не предполагает возможность для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру обращения в суд.

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пунктами 4, 5 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом; сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, а при подаче такого заявления организациями и лицами, указанными в частях 2, 3 и 4 статьи 208 настоящего Кодекса, какие права, свободы и законные интересы иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения.

Из разъяснений, содержащихся в абзаце первом пункта 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применён этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Прекращая производство по делу, судом первой инстанции не учтено, что из материалов дела не следует наличие в Свердловской области иного нормативного правового регулирования, направленного на региональную регламентацию правоотношений, определённых в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N606.

Поскольку оспариваемая норма принята во исполнение положений, содержащихся в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N606, что подтверждено административным ответчиком; иное нормативное правовое регулирование правоотношений в сфере предоставления мер социальной поддержки нуждающимся семьям, поименованным в данном указе, на региональном уровне отсутствует; Свердловская область является получателем средств федерального бюджета для исполнения обязательств, возложенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N606, что подтверждено представителем административного ответчика в судебном заседании суда апелляционной инстанции; административный истец относится к числу иных лиц, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются оспариваемым актом, в связи с чем оснований для прекращения производства по административному делу у суда не имелось.

Вопрос о наличии оснований для отнесения истца к категории многодетной семьи, поскольку в его семье не имеется трёх и более детей в возрасте до восемнадцати лет, в том числе детей, принятых на воспитание в семью, после 31 декабря 2012 года, не лишает его права на оспаривание нормативного правового акта в той мере, в которой его действие распространено только на многодетные семьи.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с её статьями 17 и 19 право на судебную защиту, будучи основным и неотчуждаемым правом человека, реализуется на основе принципа равенства всех перед законом и судом и признанных международным сообществом в качестве фундаментальных принципов беспрепятственного доступа к правосудию и законного суда.

Суд, установив, что допущенные нарушения норм процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконного судебного акта, без отмены которого невозможно восстановление и защита прав и законных интересов административного истца, считает необходимым обжалуемое определение отменить и административное дело возвратить в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

определение Свердловского областного суда от 30 июля 2021 года отменить.

Административное дело N3а-504/2021 по административному исковому заявлению Колмаковой Ю.А. о признании не действующим в части Закона Свердловской области от 20 ноября 2009 года N100-ОЗ "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области" направить на новое рассмотрение в Свердловский областной суд в ином составе суда.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Судья А.В.Белоногий