Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 октября 2021 г. по делу N 8а-26538/2021[88а-24738/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Гайдарова М.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ибрагимова И.И. на решение Московского областного суда от 15 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 марта 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Ибрагимова И.И. к ФИО2 городского округа Московской области о признании недействующими отдельных положений решения Совета депутатов Раменского муниципального района.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Гайдарова М.Б, объяснения Ибрагимова И.И, представителя административного истца - Скворцовой Т.В, поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в г. Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никоноровой О.Е, полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов Раменского муниципального района Московской области от 09 октября 2017 года N 12/3-СД утвержден Генеральный план городского поселения Ильинский Раменского муниципального района Московской области.

Решением Совета депутатов Раменского городского округа Московской области от 11 декабря 2019 года N 8/8-СД утверждены Правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) (части территории) Раменского городского округа Московской области.

Ибрагимов И.И. обратился в суд с административным исковым заявлением к Совету Депутатов Раменского городского округа Московской области о признании недействующим со дня его принятия:

решение Совета депутатов Раменского муниципального района Московской области от 09 октября 2017 года N 12/3- СД "Об утверждении Генерального плана городского поселения Ильинский Раменского муниципального района Московской области", в части Положения о территориальном планировании и Материалов по обоснованию Генерального плана:

1. "Карта границ населенных пунктов, входящих в состав границ городского поселения М 1:10000" в части включения в границы населенных пунктов городского поселения Ильинский Раменского муниципального района Московской области земель лесного фонда "адрес" лощадью 500 кв.м, и установления в отношении участка N N, площадью 500 кв.м. функциональной зоны "К" - коммунальная.

2. "Карта функциональных зон городского поселения М 1:10000" в части включения в границы населенных пунктов городского поселения Ильинский Раменского муниципального района Московской области земель лесного фонда "адрес" площадью 500 кв.м. и установления в отношении участка N, площадью 500 кв.м, функциональной зоны "К" - коммунальная.

3. "Карта существующих и планируемых зон с особыми условиями использования территории М 1:10000" в части установления придорожной полосы на землях лесного фонда квартал 11, выдел 28. 29 Виноградовского лесничества Дачного участкового лесничества площадью 10440, 0 кв.м.

4. "Материалы по обоснованию генерального плана поселения Ильинский Раменского муниципального района Московской области, том 1 раздел 1.1.5, Таблица - в области транспорта" в части установления категории дороги по улице Островского - "дорога регионального значения" и исключение участка дороги по улице Островского, длиной 360 метров из границ населенного пункта (постановление Правительства Московской области от 05 августа 2008 года N 653/26 (ред. от 14 апреля 2016 года).

5. Признать недействующим со дня его принятия Решения Совета депутатов от 11 декабря 2019 года N 8/8 - СД "Об утверждении правил землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа Московской области" в части:

- "Карта градостроительного зонирования с установленными территориями, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" в части установления территориальной зоны "К" - коммунальная зона в отношении земельного участка с кадастровым N, площадью 500 кв.м.

- "Карта градостроительного зонирования с отображением границ населенных актов, входящих в состав городского округа, границ зон с особыми условиями пользования территории, границ территорий объектов культурного наследия и границ территорий исторических поселений" в части установления территориальный зоны "К" - коммунальная зона в отношении земельного участка с кадастровым номером N, площадью 500 кв.м, а также исключения участка дороги местного значения N 46Н-09704 по улице Островского, длиной 360 метров из границ населенных пунктов.

Требования мотивированы тем, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 400 кв.м, примыкающего к "адрес", расположенного напротив земельного участка с кадастровым номером N, площадью 500 кв.м, относящегося по данным ЕГРН к землям населенных пунктов и имеющего вид разрешенного использования - под строительство автомойки с комплексом услуг, принадлежащего на праве собственности Ширшову М.А.

На данном земельном участке расположено здание автомойки и шиномонтажа, котором находится в одном метре от земель лесного фонда, придорожная полоса сформирована на землях лесного фонда. Административный истец считает, что земельный участок с кадастровым номером N необоснованно включен в функциональную и территориальную зону "К" (коммунальная), поскольку он расположен на землях лесного фонда, на которых в силу требований части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительный регламент не устанавливается, что нарушает права административного истца на благоприятную окружающую среду. Кроме того, установление зоны с особым режимом использования территории "придорожная полоса" на землях лесного фонда и исключение из границ населенных пунктов участка дороги местного значения по ул. Островского является незаконным, поскольку данная дорога в перечне дорог регионального значения не значится. Установленная на землях лесного фонда придорожная полоса вносит ограничения в оборотоспособности земельного участка административного истца, в том числе предусматривает возможность его изъятия или резервирования. Административным истцом указано, что оспариваемыми нормативными положениями нарушаются его права как владельца земельного участка с кадастровым номером N в части ухудшения экологической ситуации непосредственно вблизи принадлежащего ему земельного участка, и в связи с нанесением экономического вреда в случае вырубки или порчи спорного участка лесного фонда, что приведет к снижению рыночной привлекательности объекта недвижимости, а равно его рыночной стоимости.

Решением Московского областного суда от 15 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 марта 2021 года, административное исковое заявление удовлетворено частично, признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Раменского муниципального района от 09.10.2017 года N 12/3-СД "Об утверждении Генерального плана городского поселения Ильинский Раменского муниципального района Московской области" в части отображения в картографических материалах и материалах по обоснованию Генерального плана автодороги и ее придорожной полосы по ул. Островского 46Н-09704 как автодороги регионального значения.

В удовлетворении остальных административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе и дополнении к ней, поданной 25 августа 2021 года Ибрагимовым И.И, через суд первой инстанции, оспаривается законность и обоснованность судебных актов первой и апелляционной инстанций, ставится вопрос об их отмене, принятии по делу нового судебного акта.

Доводы кассационной жалобы повторяют основания административного иска, также указывают на то, что Генеральный план городского поселка Ильинский подлежал утверждению представительным органом данного населенного пункта, ссылка суда на Закон Московской области от 18 апреля 2019 года N 58/2019-О "Об организации местного самоуправления на территории Раменского муниципального района" несостоятельна, так как оспариваемый акт утвержден ранее и его нормы неприменимы к спорным правоотношениям; судом не проверена процедура принятия ПЗЗ: порядок опубликования, полнота опубликования, ПЗЗ не размещены в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП), нет сведений о публикации решения главы администрации о подготовке ПЗЗ, и согласовании с уполномоченным органом, так как по сведениям публичной карты является приаэродромной территорией, отсутствуют координаты территориального зонирования, в том числе, коммунальной территории; судами необоснованно применены положения Закона N 280-ФЗ "О лесной амнистии".

Иные стороны в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом о месте и времени судебного заседания, что, в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не препятствует рассмотрению кассационных жалобы, представления. Явка сторон не признавалась обязательной.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, объяснения административного истца, его представителя, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает, что такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции, пришли к следующим выводам.

Оспариваемые административным истцом нормативные правовые акты были приняты компетентным органом местного самоуправления городского округа, наделенным полномочиями по принятию решения об утверждении Генерального плана и ПЗЗ.

Признавая недействующими Генеральный план и ПЗЗ, суд первой инстанции исходил из соблюдения порядка подготовки и принятия названных документов.

Как следует из материалов дела, Генеральный план городского поселения Ильинский Раменского муниципального района Московской области был утвержден решением Совета депутатов Раменского муниципального района Московской области от 09 октября 2017 года N 12/3-СД на основании решения Градостроительного совета Московской области от 29 августа 2017 года N 34, протокола публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний от 02 июня 2017 года.

Публичные слушания по обсуждению проекта Генерального плана городского поселения Ильинский Раменского муниципального района состоялись 23 мая 2017 года. Протокол публичных слушаний опубликован в установленном порядке на официальном информационном портале Раменского городского округа http://ramenskoye.ru/. Необходимые согласования уполномоченных органов, предусмотренные частью 1 статьи 25 ГрК РФ на проект также были получены.

Решением Совета депутатов Раменского городского округа от 11 декабря 2019 года N 8/8-СД утверждены ПЗЗ территории Раменского городского округа Московской области.

Общественные обсуждения проекта ПЗЗ были назначены постановлением администрации Раменского городского округа от 28 июня 2019 года N 6204. Заключение по результатам общественных обсуждений по проекту ПЗЗ опубликовано в общественно-политической газете "Родник" от 05 сентября 2019 года N 100 (17931) и размещено на официальном информационном портале Раменского городского округа http://ramensk.oye. ru/.

Суд апелляционной инстанции с учетом положений части 1 статьи 9 ГрК РФ, предусматривающих, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, признал верным указание суда на то, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в данном случае, установление функциональной зоны К - коммунальная зона и отнесение к ней спорного земельного участка при планируемом его включении в границы населенного пункта при соблюдении процедур, предусмотренных Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель" (далее - Закон N 280-ФЗ), положениям статей 23, 24 ГрК РФ не противоречит.

Из карты границ населенного пункта, являющейся приложением к оспариваемому административным истцом Генеральному плану следует, что она содержит нанесенную синей пунктирной линией утверждаемую границу населенных пунктов и красной линией - границу населенного пункта с учетом земель лесного фонда, подлежащих включению в границы населенных пунктов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Генеральным планом изменение границ населенных пунктов за счет включения в них земель лесного фонда в утверждаемых границах не предусматривалось, а, следовательно, проект такого генерального плана не требовал согласования с Рослесхозом.

Суд второй инстанции указал на то, что возможность принятия Генерального плана с картой границ по несогласованным вопросам до момента их согласования предусмотрена подпунктом 1 пункта 11 статьи 25 ГрК РФ и не может быть расценена, как нарушающая права административного истца.

Из материалов дела следует, что на основании статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации за Российской Федерацией 15 января 2004 года было зарегистрировано право собственности на земельный участок дачного лесничества общей площадью 23890000 кв.м, с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", относящийся к категории земель: земли лесного фонда.

В свою очередь, 26 декабря 2011 года на кадастровый учет был поставлен земельный участок с кадастровым номером N, площадью 500 кв.м, со следующими характеристиками: категория земель земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - под строительство автомойки с комплексом услуг, местоположение: "адрес".

На дату рассмотрения дела спорный участок принадлежит на праве собственности Ширшову М.А. На указанном земельном участке расположено здание автомойки и шиномонтажа.

Согласно выписке из Государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Московской области (ИСОГД МО) земельный участок с кадастровым номером N имеет пересечение с земельным участком лесного фонда в "адрес" площадью наложения 97, 21 кв.м.

Участок лесного фонда, с которым выявлено пересечение имеет кадастровый номер N, площадью 550 802 кв.м, и расположен по адресу "адрес", "адрес"

При этом, из выписки протокола заседания рабочей группы по проведению проверки соблюдения законности возникновения прав на земельные участки, относящиеся в соответствии с государственным лесным реестром к лесным, а в соответствии со сведениями ЕГРН к землям иных категорий на территории Московской области от 31 мая 2018 года N 03-14/241-опер Федерального агентства лесного хозяйства следует, что средняя ширина пересечения составляет менее 10 метров.

Из карты границ населенного пункта, являющейся частью материалов по обоснованию Генерального плана следует, что земельный участок с кадастровым номером N в утверждаемые границы населенного пункта не вошел.

Из указанного суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что рассматриваемый земельный участок в соответствии с утвержденным Генеральным планом Раменского муниципального района Московской области не был включен в границы населенных пунктов, поскольку отображенные красной линией границы населенных пунктов с учетом территории, имеющей двойное наложение в соответствии с данными государственного лесного реестра и единого государственного реестра недвижимости, и возможной к включению в границы населенного пункта, не являются, как это следует из их буквального обозначения, существующими границами, и их наличие не свидетельствует, как на это ссылается административный истец, об установлении границ населенных пунктов.

Также судами установлено, что, согласно объяснений представителя комитета лесного хозяйства Московской области, Ширшов М.А. - собственник земельного участка с кадастровым номером N, исполняя установленную законом административную процедуру обратился в Комитет с заявлением о приведении сведений государственного лестного реестра в соответствие со сведениями ЕГРН в отношении принадлежащего ему земельного участка.

Из протокола заседания межведомственной рабочей группы по устранению противоречий в сведениях государственных реестров от 13 июля 2018 года N 26ПС-487 следует, что земельный участок с кадастровым номером N включен в перечень земельных участков, признанных соответствующим требованиям, установленным статьей 5 Федерального закона N 280-ФЗ от 29 апреля 2017 года и может быть отнесен к категории земель, отличных от категории земель "лесного фонда", в связи с чем, ГКУ "Мособллес" предложено подготовить проект акта о внесении изменений в документированную информацию государственного лесного реестра.

17 декабря 2019 года приказом N1397 Федерального агентства лесного хозяйства "О внесении изменений в приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 11 февраля 2019 года N 123 "Об установлении границ Виноградовского лесничества в Московской области" установлены границы указанного лесничества с учетом границы контура 9, предполагающего исключение пересечения границ земель лесного фонда с земельным участком с кадастровым номером N.

Судом установлено, что, в соответствии с оспариваемым Генеральным планом сельского поселения Ильинское Раменского муниципального района Московской области, земельный участок с кадастровым номером N, собственником которого является Ширшов М.А, отнесен красной пунктирной линией (планируемый к включению в состав населенного пункта) к функциональной зоне - К - коммунальная зона.

В состав производственных зон включены: производственная зона (П); коммунальная зона (К); зона инженерной инфраструктуры (И); зона транспортной инфраструктуры (Т).

Как следует из описательной части Генерального плана, производственные зоны, как правило, предназначены для размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду, требующие устройства санитарно-защитных зон шириной более 50 м, а также для размещения железнодорожных подъездных путей, коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли.

В соответствии с ПЗЗ территории (части территории) Раменского городского округа Московской области, утвержденными решением Совета депутатов Раменского городского округа Московской области от 11 декабря 2019 года N 8/8-СД, земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне - К - коммунальная зона.

Судебные инстанции, проанализировав положения части 1 статьи 5 и статьи 26 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", пункта 4 части 7 статьи 23 ГрК РФ и материалы по обоснованию генерального плана (том 1 Градостроительная организация территории на территории городского поселения Ильинский), установили, что без достаточных на то оснований Генеральным планом предусмотрена автодорога регионального значения в границах населенного пункта по ул. Островского 46Н-09704, которая в Перечне автомобильных дорог регионального значения, утвержденном постановлением Правительства Московской области от 05 августа 2008 года N 653/26 "О Перечне автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Московской области" (в действующей редакции), а также в Схеме территориального планирования транспортного обслуживания Московской области, утвержденном постановлением Правительства Московской области от 25 марта 2016 года N 230/8, отсутствует.

Установив данное обстоятельство, суд первой инстанции пришел к выводу, который апелляционным судом признан верным, что с момента вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Раменского муниципального района от 09 октября 2017 года N 12/3-СД "Об утверждении Генерального плана городского поселения Ильинский Раменского муниципального района Московской области" в части отображения в картографических материалах и материалах по обоснованию генерального плана автодороги и ее придорожной полосы по ул. Островского 46Н-09704 как автодороги регионального значения подлежит признанию недействующим.

Судебная коллегия кассационной инстанции в пределах полномочий, предоставленных статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом всей совокупности обстоятельств и исследованных доказательств соглашается с такими выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Согласно пункту 4 статьи 2 Закона Московской области от 24 июля 2014 года N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области" (принят постановлением Мособлдумы от 10 июля 2014 года N 33/96-П) (действовавшего в редакции на момент спорных правоотношений - принятия решения Совета депутатов Раменского муниципального района Московской области от 09 октября 2017 года N 12/3-СД об утверждении Генерального плана городского поселения Ильинский Раменского муниципального района Московской области). Правительство Московской области или уполномоченные им исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских округов по:

1) подготовке генеральных планов городских округов, а также по внесению в них изменений, за исключением полномочий, предусмотренных частями 2-8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

2) подготовке правил землепользования и застройки городских округов, а также по внесению в них изменений, за исключением полномочий, предусмотренных частями 11-14 статьи 31 и частями 1-3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

Таким образом, решение Совета депутатов Раменского муниципального района Московской области от 09 октября 2017 года N 12/3-СД об утверждении Генерального плана городского поселения Ильинский Раменского муниципального района Московской области принято с учетом положений указанного Закона Московской области, а также в соответствии с постановлением Правительства Московской области от 30 декабря 2014 года N 1169/51 "Об утверждении Положения о подготовке проектов документов территориального планирования муниципальных образований Московской области и направления их на утверждение в представительные органы местного самоуправления муниципального района, городского округа", на основании решения Градостроительного совета Московской области от 29 августа 2017 года N 34, на основании протокола публичных слушаний от 02 июня 2017 года.

Процедура принятия и опубликования проверена судами, которые пришли к обоснованному выводу о соблюдении порядка принятия и опубликования оспариваемых нормативных правовых актов.

При таких данных, доводы кассационной жалобы о нарушении процедуры принятия и опубликования оспариваемых актов несостоятельны.

Вопреки доводам кассационной жалобы выводы судов соответствуют обстоятельствам административного дела и требованиям законодательства.

С учетом указанных обстоятельств, доводы кассационной жалобы, фактически повторяющие позицию стороны в судах, которой в оспариваемых судебных актах дана правильная правовая оценка, не содержат оснований к отмене судебных актов судом кассационной инстанции.

При таких данных, оспариваемые судебные акты первой и апелляционной инстанций полностью отвечают требованиям законности и обоснованности, у кассационной инстанции общей юрисдикции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к отмене и (или) изменению судебных актов, в связи с чем, кассационная жалоба подлежит оставлению без удовлетворения.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Московского областного суда от 15 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 марта 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Ибрагимова И.И. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 15 октября 2021 года.

Председательствующий

Судьи