Определение СК по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 19 октября 2021 г. по делу N 8Г-23179/2021[88-25214/2021]

Судебная коллегия по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фрид Е.К, судей Грибанова Ю.Ю, Косарева И.Э, рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску прокурора г. Волгограда в интересах неопределенного круга лиц к администрации Волгограда, Департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО "РП "Память" о понуждении к организации и обеспечению беспрепятственного доступа на территории кладбищ лиц, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, по кассационной жалобе руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области ФИО10 на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 12 мая 2021 года, по кассационному представлению прокурора Волгоградской области ФИО5 на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 12 мая 2021 года.

Заслушав доклад судьи Грибанова Ю.Ю, выслушав с использованием системы видеоконференц-связи при поддержке Волгоградского областного суда - представителя Департамента городского хозяйства администрации Волгограда по доверенности ФИО6, представителя Администрации Волгограда - ФИО7, представителя ЗАО "РП "Память" по доверенности ФИО12, возражавших против удовлетворения жалобы, представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области - ФИО8, поддержавшую доводы жалобы, с участием прокурора ФИО9, судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Волгограда, действующий в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском к администрации Волгограда, департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО "РП "Память" о понуждении к организации и обеспечению беспрепятственного доступа на территории кладбищ лиц, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в рамках проведенной прокуратурой проверки установлено, что на территории города Волгограда не обеспечивается беспрепятственный доступ на территории кладбищ лиц, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела. В результате этого заинтересованные граждане лишены права свободно выбирать лиц и организации, оказывающие ритуальные услуги, в том числе, с учетом доступности для них цены услуги, а соответствующие лица и организации, оказывающие ритуальные услуги, лишены права заниматься законной предпринимательской деятельностью и свободно конкурировать на рынке ритуальных услуг. Изложенная ситуация, по мнению прокурора, стала возможной в результате того, что все ответчики занимают позицию, согласно которой исключительным правом на оказание ритуальных услуг (прежде всего, на осуществление погребения) обладают только организации, наделенные статусом специализированной службы, а у иных хозяйствующих субъектов такого права нет. Данную позицию ответчиков прокурор полагает незаконной, необоснованной, противоречащей нормам действующего законодательства и правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, из системного толкования которых следует, что специализированные организации по вопросам похоронного дела создаются с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, что не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание услуг по погребению. При этом лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

На основании изложенного, прокурор г. Волгограда, действующий в защиту интересов неопределенного круга лиц, просил суд обязать администрацию Волгограда, департамент городского хозяйства администрации Волгограда организовать беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг; возложить на ЗАО "РП "Память" обязанность обеспечить беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг.

Решением Центрального районного суда г. Волгограда от 25 августа 2020 года исковые требования прокурора г. Волгограда удовлетворены частично.

Суд обязал администрацию Волгограда в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения в порядке, обеспечивающем возможность доступа на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для оказания заинтересованным лицам услуг по погребению и иных ритуальных услуг.

В удовлетворении остальной части исковых требований к администрации Волгограда, а также в удовлетворении исковых требований прокурора г. Волгограда к департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО "РП "Память" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 12 мая 2021 года решение Центрального районного суда города Волгограда от 25 августа 2020 года отменено в части удовлетворения исковых требований прокурора города Волгограда в интересах неопределенного круга лиц к администрации Волгограда о возложении обязанности в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения в порядке, обеспечивающем возможность доступа на территории общественных кладбищ г. Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для оказания заинтересованным лицам услуг по погребению и иных ритуальных услуг.

В указанной части принято новое решение, которым отказано в удовлетворении исковых требований прокурора города Волгограда, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к администрации Волгограда о возложении обязанности организовать беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг.

В остальной части решение Центрального районного суда г. Волгограда от 25 августа 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области ФИО10 просит обжалуемое апелляционное определение отменить, направить дело на новое апелляционное рассмотрение в ином составе суда, считая, что судом нарушены нормы материального и процессуального права. В обоснование требований заявитель жалобы указывает на то, что суд применил норму пункта 3.3.1 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ N, признанную недействующей на момент вынесения обжалуемого определения, а также обосновал свои выводы толкованием, расходящимся со смыслом нормативно-правового акта, выявленным в результате абстрактного нормоконтроля, произведённого Третьим апелляционным судом общей юрисдикции при рассмотрении дела N в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Таким образом, заявитель полагает, что в порядке абстрактного нормоконтроля суд проверяет соответствие оспариваемых норм имеющему большую силу законодательству, действующему на дату рассмотрения дела в суде первой инстанции. Кассатор указывает, что вывод суда о том, что любые захоронения на общественных кладбищах Волгограда вправе осуществлять только организации, обладающие статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, либо иные субъекты на основании договора с данными службами, несостоятелен. Так, обращает внимание на то, что свидетельские показания достоверно подтверждают факты необоснованного препятствования заинтересованным гражданам в праве свободно выбирать лиц и организации, оказывающие ритуальные услуги.

В кассационном представлении прокурор Волгоградской области ФИО5 просит обжалуемое апелляционное определение отменить, направить дело на новое апелляционное определение, считая, что судом нарушены нормы материального и процессуального права. В обоснование требований прокурор указывает на то, что администрацией города хозяйствующему субъекту, оказывающему ритуальные услуги (ЗАО "РП "Память"), переданы функции органа местного самоуправления административно-распорядительного и контрольного характера, что создает ему преимущественные условия для деятельности по отношению к другим субъектам, осуществляющим деятельность на том же товарном рынке. Обращает внимание на то, что федеральный законодатель предусматривает две ситуации, при которых допускается осуществление захоронений на территории кладбищ, во всех иных случаях заинтересованным лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела, с учетом свободы договора. Полагает, что судом сделан необоснованный вывод, что любые захоронения на общественных кладбищах Волгограда вправе осуществлять только организации, обладающие статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, либо иные субъекты на основании договора с данными службами. Указывает, что такое положение дел, при котором приобретение права на захоронение у лиц появляется только после заключения договора со специализированной службой, противоречит требованиям действующего федерального законодательства. В этой связи, полагает ошибочным и противоречивым действующему законодательству позицию суда и правоприменительную практику администрации города, исходя из которой, требуется необходимость договорных отношений между специализированными службами и юридическими либо физическими лицами в рамках оказания услуг по погребению, а также обязательность обращения всех иных субъектов исключительно в специализированную службу.

Прокурор полагает, что имеющийся порядок ограничивает конкуренцию в сфере ритуальных услуг и препятствует осуществлению хозяйственной деятельности иным лицам на указанном рынке. Существующий порядок возлагает на иные организации обязанность получения у коммерческих организаций разрешений и оформления договорных обязательств, что создает для них препятствия, а также необоснованные преимущества для группы компаний "Память", являющихся специализированными службами по вопросам похоронного дела и оказывающих аналогичные услуги на том же рынке. При этом действующими муниципальными правовыми актами города Волгограда в рассматриваемой сфере правоотношений не определен порядок взаимодействия с органом местного самоуправления лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела. Фактически, передача общественных кладбищ в ведение специализированной службы и организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда, а также наделение ее организационно-распорядительными полномочиями по предоставлению земельного участка под захоронение, ведению учетно-регистрационной работы, регулированию въезда (допуска) на территорию общественных кладбищ не предусмотрена Федеральным законом N 8-ФЗ и прямо противоречит части 3 статьи 15 Федерального закона N135-Ф3.

В письменных возражениях на жалобу и представление представителя Департамента городского хозяйства администрации Волгограда по доверенности ФИО11 указано на соответствие выводов суда апелляционной инстанции фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, а также правильное применение норм материального и процессуального права.

Стороны и другие лица, участвующие в деле, надлежащим образом были извещены судом кассационной инстанции о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. При этом информация о движении дела была размещена также на официальном сайте Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции в сети Интернет по адресу: 4kas.sudrf.ru.

Учитывая надлежащее извещение о времени и месте судебного разбирательства в суде кассационной инстанции сторон и третьих лиц, суд кассационной инстанции счел возможным на основании положений части 3 статьи 167 и части 5 статьи 379.5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) рассмотреть жалобы в данном судебном заседании.

В суде кассационной инстанции представитель Департамента городского хозяйства администрации Волгограда по доверенности ФИО6, представитель Администрации Волгограда - ФИО7, представитель ЗАО "РП "Память" по доверенности ФИО12 возражали против удовлетворения жалобы.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области - ФИО8 поддержала доводы жалобы.

Проверив материалы дела в соответствии с частью 1 статьи 379.6 ГПК РФ в пределах доводов жалоб и представления, обсудив доводы кассационных жалоб, представления и возражений относительно жалобы и представления, судебная коллегия приходит к выводу о наличии предусмотренных частью 1 статьи 379.7 ГПК РФ оснований для отмены обжалованного судебного постановления.

В силу статьи 379.7 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения были допущены судом апелляционной инстанции.

Разрешая спор и частично удовлетворяя исковые требования прокурора города Волгограда и возлагая на администрацию Волгограда обязанность, суд первой инстанции, руководствуясь положениями статей Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции, положениям Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федеральному закону от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исходил из того, что существующий порядок организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в городе Волгограде создает препятствия для деятельности лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела.

При этом суд пришел к выводу, что исправление сложившейся ситуации должно быть достигнуто не путем возложения на администрацию Волгограда обязанности по организации беспрепятственного доступа на территории общественных кладбищ г. Волгограда, а путем установления порядка взаимодействия между всеми субъектами похоронного дела, включая специализированные службы, организации, занимающиеся содержанием муниципальных кладбищ, и иные лица и организации, оказывающие ритуальные услуги, но не имеющие указанного статуса.

Учитывая, что департамент городского хозяйства администрации Волгограда, в силу приведенных норм и Устава города-героя Волгограда является отраслевым структурным подразделением администрации Волгограда и осуществляет полномочия органа местного самоуправления Волгограда от лица администрации Волгограда, суд первой инстанции пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных исковых требований прокурора города Волгограда к департаменту городского хозяйства администрации Волгограда о возложении обязанности.

Разрешая исковые требования прокурора к ЗАО "РП "Память", суд первой инстанции, пришел к выводу, что действия ЗАО "РП "Память" обусловлены наличием у него в настоящее время статуса организации, занимающейся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда, и исполнением сопутствующих этому обязанностей, предусмотренных действующими Правилами организации похорон и муниципальным контрактом от ДД.ММ.ГГГГ N.

На основании изложенного, возложение на коммерческую организацию, не обладающую властно-распорядительными полномочиями, заявленной обязанности при отсутствии порядка взаимодействия субъектов похоронного дела, установление которого входит в компетенцию администрации Волгограда, внесет еще большую неопределенность в рассматриваемые правоотношения.

С выводами суда первой инстанции в части возложения обязанности на администрацию в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения в порядке, обеспечивающем возможность доступа на территории общественных кладбищ г. Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для оказания заинтересованным лицам услуг по погребению и иных ритуальных услуг не согласился суд апелляционной инстанции.

Принимая решение об отказе в удовлетворении требований прокурора в указанной части, судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда исходила из того, что проведенные администрацией Волгограда конкурсы по определению городских специализированных служб по вопросам похоронного дела, действующих в настоящее время на рынке похоронных услуг города Волгограда, а также наделение их статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, по своей правовой природе направлены на обеспечение конкуренции между неограниченным кругом хозяйствующих субъектов, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг. Таким образом, реализуется возможность получения потребителями ритуальных услуг (всего комплекса или части) у хозяйствующего субъекта, предложившего лучшие условия для их осуществления на этом товарном рынке.

Суд апелляционной инстанции также исходил из того, что истцом доказательств обращений хозяйственных субъектов, не имеющих статуса специализированной службы, в службу ЗАО "РП "Память" по вопросам похоронного дела с заявлением о заключении договора на оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, не представлено, как не представлено доказательств того, что хозяйственному субъекту в заключении такого договора было отказано.

При этом, установление надмогильных сооружений, торговля цветами, ритуальными изделиями похоронного назначения, проезд на территорию кладбища не поименованы в Законе о погребении и похоронном деле среди полномочий органов местного самоуправления, в связи с чем наделение данной функцией не может рассматриваться как наделение властными полномочиями хозяйствующих субъектов.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что действия администрации Волгограда не противоречили Правилам организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ N.

Судебная коллегия по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции находит, что апелляционное определение принято с нарушением норм действующего законодательства и согласиться с ним нельзя по следующим основаниям.

Гарантии осуществления погребения умершего реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами.

В соответствии с пунктом 23 частью 1 статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями, в т.ч. по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Исходя из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, при этом полномочия органа местного самоуправления осуществляются ими также самостоятельно.

Из положений статей 9 и 10 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

В силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.

В связи с тем, заслуживают внимания доводы кассационных жалоб и представления о том, что передачей полномочий органов местного самоуправления специализированной службе, являющейся хозяйствующим субъектом, ограничиваются права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги.

Приобретение права на захоронение только после заключения договора со специализированной службой, противоречит требованиям действующего федерального законодательства.

Оспариваемые действия администрации исключают возможность оказания услуг в сфере похоронного дела иными лицами, нежели специализированной службой, созданной органом местного самоуправления, что свидетельствует об ограничении конкуренции в сфере услуг по погребению.

В этой связи ошибочна и противоречит действующему законодательству позиция суда апелляционной инстанции, исходя из которой предполагается оформления договорных отношений между специализированными службами и юридическими (либо физическими) лицами в рамках оказания услуг по погребению, а также обязательность обращения всех иных субъектов исключительно в специализированную службу.

Фактически передача общественных кладбищ в ведение специализированной службы и организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда (с 2019 года и по настоящее время оба статуса совмещает ЗАО "РП "Память"), а также наделение ее организационно-распорядительными полномочиями по предоставлению земельного участка под захоронение, ведению учетно-регистрационной работы, регулированию въезда (допуска) на территорию общественных кладбищ не предусмотрена Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и прямо противоречит части 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Существующий порядок организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в Волгограде исключает возможность оказания услуг по погребению иными лицами, нежели специализированной службой, что свидетельствует об ограничении конкуренции в указанной сфере и как следствие, противоречит требованиям статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также необоснованно препятствует заинтересованным гражданам иметь право свободно выбирать лиц и организации, оказывающие ритуальные услуги, в том числе с учетом доступности для них цены услуги, а соответствующие лица и организации, оказывающие ритуальные услуги, лишены права заниматься законной предпринимательской деятельностью и свободно конкурировать на рынке ритуальных услуг.

С учетом изложенного, суду апелляционной инстанции следовало проверить и дать надлежащую правовую оценку доводам иска о том, что реализация органом местного самоуправления возложенных на него в силу закона полномочий по организации похоронного дела не должна приводить к фактическому ограничению доступа к соответствующему виду деятельности юридических лиц, не обладающих статусом специализированной службы, в то время как статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления таким лицам преимуществ при оказании услуг по погребению в отношении других коммерческих организаций.

При таких обстоятельствах вынесенное судом апелляционной инстанции судебное постановление не отвечает требованиям статьи 195 ГПК РФ, в соответствии с которой решение должно быть законным и обоснованным.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 390 ГПК РФ по результатам рассмотрения кассационных жалобы, представления кассационный суд общей юрисдикции вправе отменить постановление суда первой или апелляционной инстанции полностью либо в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд.

Допущенные нарушения норм права является существенными, что повлияло на исход дела, и без их устранения невозможно восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

С учетом изложенного, суд кассационной инстанции считает необходимым отменить апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 12 мая 2021 года с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции следует учесть изложенное и разрешить спор в соответствии с требованиями закона и установленными фактическими обстоятельствами.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 379.7, 390 (п. 2 ч. 1), 390.1 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 12 мая 2021 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции - судебную коллегию по гражданским делам Волгоградского областного суда.

Председательствующий

Судьи