Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 07 октября 2021 г. по делу N 8а-17587/2021[88а-16622/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Зиновьевой К.В. и Евтифеевой О.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации г. Томска, поданной через суд первой инстанции 6 августа 2021 года, на решение Октябрьского районного суда г. Томска от 2 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 4 июня 2021 года по административному делу N 2а-857/2021 по административному исковому заявлению Захаровой Натальи Владимировны к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации г. Томска, администрации г. Томска о признании незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, об обязании принять решение.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, представителей администрации г. Томска - Диденко М.А, Департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Томска - Герасимова В.В, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя административного истца Воскобойниковой Д.Г, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Захарова Н.В. обратилась в Октябрьский районный суд г. Томска с административным исковым заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации г. Томска, администрации г. Томска, в котором с учетом уточнения требований просила признать незаконным решение администрации г. Томска об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, расположенного по адресу: г. "адрес" выраженного в письме N N от 30 декабря 2019 года, обязать департамент архитектуры и градостроительства администрации г. Томска принять решение о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка по заявлению Захаровой Н.В. от 13 декабря 2019 года N.

В обоснование требований указала, что 13 декабря 2019 года она обратилась в администрацию г. Томска с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка на праве собственности для эксплуатации индивидуального жилого дома по адресу: "адрес", площадью 450 кв.м. на основании подпункта 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 5-1 части 1 статьи 6 Закона Томской области от 9 июля 2015 года N 100-ОЗ "О земельных отношениях в Томской области".

Письмом от 30 декабря 2019 года N ей отказано в предоставлении земельного участка со ссылкой на пункт 1 статьи 11 Закона Томской области от 11 ноября 2015 года N 169-ОЗ, пункт 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации и указанием, что испрашиваемый земельный участок полностью расположен в санитарно-защитной зоне кладбища, а также на территории, предназначенной под размещение продолжения магистральной дороги местного значения - проезда Вилюйский, 1-й.

Отказ в предоставлении земельного участка по указанным основаниям считает незаконным, поскольку согласно данным градостроительного атласа г. Томска, размещенного в информационной - телекоммуникационной сети "Интернет", кадастровому плану территории, использованному кадастровым инженером при подготовке схемы, ни магистральная дорога местного значения, ни санитарно-защитная зона кладбища не включают в себя испрашиваемый земельный участок, кроме того, санитарно-защитная зона кладбища не утверждена в соответствии с требованиями градостроительного законодательства и законодательства в области обеспечения санитарного благополучия населения. Оспариваемое решение нарушает ее права на получение в собственность земельного участка и дальнейшую легализацию жилого дома.

Решением Октябрьского районного суда г. Томска от 2 марта 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 4 июня 2021 года, требования административного истца удовлетворены, признано незаконным решение органа местного самоуправления, изложенное в письме от 30 декабря 2019 года N, об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, расположенного по адресу: "адрес"; на департамент архитектуры и градостроительства администрации города Томска возложена обязанность рассмотреть заявление Захаровой Н.В. от 13 декабря 2019 года о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" и принять решение в соответствии с требованиями закона.

В кассационной жалобе администрация г. Томска ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца, указывая на нарушение судами норм материального права.

Заявитель, приводя доводы апелляционной жалобы, настаивает, что отказ департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Томска в предварительном согласовании предоставления в собственность спорного земельного участка административному истца является законным и обоснованным, поскольку испрашиваемый земельный участок расположен на территории, предназначенной для продолжения магистральной дороги местного значения - проезда Вилюйский, 1-й, а также находится в санитарно-защитной зоне кладбища, размеры ориентировочной санитарно-защитной зоны установлены генеральным планом, поэтому до 1 января 2022 года такая ориентировочная санитарно-защитная зона считается действующей, и в ее границах применяются ограничения, установленные для санитарно-защитных зон.

Относительно доводов кассационной жалобы представителем административного истца Воскобойниковой Д.Г. принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены по настоящему административному делу.

Судами установлено, что 13 декабря 2019 года административный истец Захарова Н.В. обратилась в администрацию г. Томска с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка согласно приложенной схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории с целью его использования для эксплуатации индивидуального жилого дома по адресу: "адрес", на праве собственности на основании подпункта 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 5-1 части 1 статьи 6 Закона Томской области N100-ОЗ от 9 июля 2015 года "О земельных отношениях в Томской области".

Письмом начальника департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Томска от 30 декабря 2019 года N Захаровой Н.В. отказано в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка со ссылкой на подпункт 1 пункта 8 статьи 39.15, подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10, пункт 6 статьи 11.9, подпункт 7 пункта 5 статьи 27, подпункт 14.1 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку согласно схеме транспортной инфраструктуры генерального плана муниципального образования "Город Томск", утвержденной решением Думы г. Томска от 27 ноября 2007 года N 687 (в редакции от 1 июля 2014 года N 1049), испрашиваемый земельный участок расположен на территории, предназначенной для продолжения магистральной дороги местного значения - проезда Вилюйский, 1-й; по сведениям информационной системы градостроительной деятельности испрашиваемый земельный участок полностью расположен в санитарно-защитной зоне кладбища, где в соответствии с пунктом 5.1 СаНПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома.

Разрешая заявленные по существу требования и удовлетворяя их, суд первой пришел к выводу, что оспариваемое решение принято органом местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий и в установленном законом порядке; основания для отказа в предварительном согласовании предоставления в собственность спорного земельного участка отсутствуют.

Признавая незаконным оспариваемый отказ в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, суд первой инстанции исходил из того, что административный истец имеет право на приобретение данного земельного участка в собственность на основании части 1 статьи 6 Закона Томской области от 9 июля 2015 г. N 100-03 "О земельных отношениях в Томской области", поскольку на данном земельном участке расположен жилой дом, находящийся в ее фактическом владении и пользовании, созданный до 31 декабря 2001 года; в материалы дела не представлены доказательства наличия оснований, указанных в оспариваемом отказе, препятствующих предоставлению спорного земельного участка, в том числе доказательства того, что данный участок расположен на территории, предусмотренной продолжением магистральной дороги местного значения - пр.Вилюйский, 1-й, а также в санитарно-защитной зоне кладбища; проект планировки либо проект межевания территории, проект детальной планировки, в которые бы входил запрашиваемый земельный участок, не разработаны.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Между тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Как видно из материалов административного дела, 13 декабря 2019 года Захарова Н.В. обратилась в администрацию г. Томска с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка на праве собственности для эксплуатации индивидуального жилого дома по адресу: "адрес", площадью 450 кв.м. на основании подпункта 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 5-1 части 1 статьи 6 Закона Томской области от 9 июля 2015 года N 100-ОЗ "О земельных отношениях в Томской области".

Письмом от 30 декабря 2019 года N ей отказано в предоставлении земельного участка со ссылкой на пункт 1 статьи 11 Закона Томской области от 11 ноября 2015 года N 169-ОЗ, подпункты 1 и 2 пункт 8 статьи 39.15, подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10, пункт 6 статьи 11.9, подпункт 7 пункта 5 статьи 27, подпункт 14.1 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации и указанием, что испрашиваемый земельный участок полностью расположен в санитарно-защитной зоне кладбища, а также на территории, предназначенной под размещение продолжения магистральной дороги местного значения - проезда Вилюйский, 1-й.

Положениями пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации регламентирован порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. На основании подпунктов 1 - 3 пункта 2 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов предусматривает подготовку схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок; подачу в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости"; принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости".

Согласно подпункту 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.

Одним из оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка в силу подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам.

В соответствии с пунктом 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков не должно нарушать требования, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а в соответствии с пунктом 2 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется, в том числе, с учетом правил землепользования и застройки.

Согласно подпункту 2 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, если земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 14.1 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка.

Из приведенных положений Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земельные участки, находящиеся в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка, не могут быть предоставлены по заявлениям граждан в собственность без проведения торгов.

Следовательно, суду первой инстанции для правильного разрешения возникшего спора по настоящему административному делу необходимо было установить нахождение (или отсутствие такового нахождения) испрашиваемого Захаровой Н.В. в зоне с особыми условиями использования территории, учитывая, что административным ответчиком отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка со ссылкой на пункт 14.1 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации на основании расположения данного земельного участка в санитарно-защитной зоне кладбища. Однако указанные обстоятельства судом первой инстанции при рассмотрении настоящего административного дела надлежащим образом не устанавливались, не исследовались правила землепользования и застройки муниципального образования города Томска, карта градостроительного зонирования, градостроительный регламент в части ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории зоны с особыми условиями использования.

В статье 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) указано, что документы территориального планирования подразделяются на документы территориального планирования Российской Федерации; документы территориального планирования субъектов Российской Федерации; документы территориального планирования муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии со статьей 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено, что генеральный план городского округа содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно части 5 статьи 23 ГрК РФ на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 данной статьи картах отображаются в том числе планируемые для размещения автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 ГрК РФ).

В соответствии с приведенными нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральные планы городского округа включают карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов, при этом в данных документах не предусмотрено перечисление конкретных земельных участков, попадающих в зоны размещения планируемых объектов.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен статьей 39.16 ЗК РФ, согласно пункту 6 которой уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка в случае, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка.

В соответствии с пунктом 2 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В силу подпункта 7 пункта 5 названной статьи к ограниченным в обороте относятся находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения.

В обоснование отказа в предоставлении в собственность Захаровой Н.В. испрашиваемого земельного участка административный ответчик сослался на то, что согласно схеме транспортной инфраструктуры генерального плана муниципального образования "Город Томск" спорный участок расположен на территории, предусмотренной продолжением магистральной дороги местного значения.

Между тем суд не проверил правомерность отказа с точки зрения положений статьи 39.16 ЗК РФ и не исследовал вопрос о том, имелись ли утвержденные по правилам Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования и (или) документация по планировке территории, в соответствии с которыми испрашиваемый участок предназначен (не предназначен) для размещения объектов местного значения, а лишь ограничились констатацией того, что из ответа на судебный запрос следует, что проект планировки либо проект межевания территории, в которые бы входил спорный земельный участок, не разработаны.

Доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6 и часть 1 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Суждения суда первой инстанции о том, что административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих наличие указанных в оспариваемом отказе препятствий в предоставлении земельного участка, основаны на неверном применении судом норм материального права, поскольку земельный участок, испрашиваемый Захаровой Н.В, не образован, образование данного земельного участка предполагалось в рамках рассмотрения заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка с последующим обеспечением выполнения кадастровых работ, необходимых для образования испрашиваемого земельного участка.

При таком положении вывод суда о незаконности оспариваемого отказа в предоставлении Захаровой Н.В. в собственность испрашиваемого земельного участка сделан без учета подлежащих применению положений статьи 39.16 ЗК РФ, статей 9, 14, 18, 23 ГрК РФ и без исследования обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, в то время как суд обязан был проверить наличие оснований, препятствующих предоставлению земельного участка, установить, предназначен ли спорный участок для размещения объектов федерального, регионального или местного значения, входит ли он в границы зон планируемого размещения указанных объектов, а также зоны с особыми условиями использования территории (ее санитарно-защитной зоны) в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документации по планировке территории, включая их текстовые формы. При этом следует отметить, что выписки из указанных документов должны быть надлежащим образом заверены, иметь наименование исходного документа, частью которого они являются. Представленные в настоящем деле графические изображения и схемы указанным требованиям не отвечают (л.д. 57, 58, 60, 109-112 т.1).

В соответствии с частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд помимо прочего, выясняет основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В силу части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В соответствии с частью 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами местного самоуправления.

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 24 постановления Пленума от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Указанный принцип выражается в том числе в принятии предусмотренных Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Вместе с тем, вопреки положениям статьи 3, части 2 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правовым позициям Верховного Суда Российской Федерации, суд апелляционной инстанции при вынесении судебного акта, нарушив принцип состязательности, уклонившись от активной роли по выявлению и истребованию надлежащих доказательств для правильного разрешения дела, не осуществив всестороннюю и полную проверку доводов административного ответчика, постановилапелляционное определение, основанное на неисследованных и неподтвержденных доказательствах.

При таких данных вывод суда апелляционной инстанции сделан без установления всех обстоятельств и исследования доказательств, имеющих значение для правильного рассмотрения настоящего административного дела, является преждевременным, обжалуемый судебный акт подлежит отмене, как вынесенный с нарушением норм материального и процессуального права, а административное дело в целях процессуальной экономии подлежит направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции (пункт 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При новом рассмотрении административного дела суду апелляционной инстанции следует устранить допущенные нарушения, установить и дать оценку всем юридически значимым обстоятельствам и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 4 июня 2021 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 октября 2021 г.

Председательствующий

Судьи